对利马第20次缔约方大会有关德班平台决议的评论

Comments on the Lima COP20 decision on the Durban Platform

槟城，12月18日（米娜拉曼）联合国利马气候大会最重要、争论最激烈的成果是缔约方大会（COP）通过的决议，主持会议的秘鲁部长将其命名为“利马会议呼吁采取气候行动”。

这项缔约方大会决议涉及德班平台的工作，这是联合国气候变化谈判的一部分，预计于2015年底在巴黎达成气候变化新协议。

缔约方大会决议正常情况下是由自2012年1月以来谈判德班平台议题的工作小组准备并同意通过的，而缔约方大会自身只是支持准备好的草案。

但利马会议最重要的是，德班增强行动平台（ADP）特设工作组无法就决议草案达成任何协议。事实上，工作小组联合主席提出的所谓最终草案遭到大多数发展中国家的广泛批评和断然拒绝，并在会议最后一晚被迫放弃。

紧急情况下，COP主席秘鲁环境部长Manual Pulgar Vidal不得不接管德班平台决议进程，在他亲自主持磋商一整天后，最终草案提交各缔约方审议并最终采纳。

审议通过的草案与一天前被驳回的草案在某些重要方面存在差别，与联合主席更早之前准备的草案差距更大。

联合主席的草案及其自2014年3月他们所监督的进程没有获得广大发展中国家的支持，其认为它们偏袒大多数发达国家的立场。发展中国家认为，如果联合主席的草案获得通过，这就让发达国家在2015年巴黎协议内容和框架方面占了先发优势和得到不正当利益。

发达国家和发展中国家关于利马决议的争论显然是何为巴黎协议核心要素的较量。基本问题是，各缔约方在履行义务方面是否会像《气候变化框架公约》明确规定的那样以不同的方式对待，还是（像发达国家所期待的），协议中有关后2020年气候行动方面各缔约方将被以相似的方式对待。

这场较量源于国家自主贡献预案（INDCs）这个议题，国家自主贡献预案是去年华沙第19次缔约方会议提出的术语。

与这场有关实质内容的较量同时进行的是德班增强行动平台谈判进程之争。发展中国家希望谈判基于文本进行，各方可以修改屏幕上的草案文本（这是透明的、缔约方主导的联合国通常的方式），而发达国家倾向于由德班平台联合主席掌控的进程，其草案文本的制作是不清晰和不透明的。让发展中国家感到沮丧的是，联合主席自己坚持后一种方法。

2013年华沙第19次缔约方大会通过了一项决议，该决议邀请 “所有缔约方都可以在不影响贡献法律性质的前提下，提出或强化本国为国家自主贡献预案所做的筹备。这是在巴黎会议审议通过法律成果的背景下，以期在第21次缔约方大会（将于2015年第一季度由已准备好的缔约方举行）之前以增强国家自主贡献预案的清晰性、透明度和促进对其理解但不影响贡献法律性质的方式很好地就这些内容进行沟通。

华沙决议没有规定“贡献”的范围或性质，即这些贡献是否应涉及到减缓、适应、资金、技术转让和能力建设等巴黎协定中的内容，或只是其中一项或几项。

在今年的讨论过程中，发达国家倾向于将贡献的范围限制为减缓一项，而发展中国家则想要覆盖所有要素，包括发达国家2020年后将提供的，即向发展中国家提供资金和进行技术转让以支持2020年后的减缓和适应行动。

华沙缔约方大会还授权德班平台“通过第20次缔约方大会在不影响贡献法律性质的前提下确定缔约方提出他们的贡献时所需提交的信息。”这样，正如立场相近发展中国家集团（LMDC）所指出的，利马会议中德班平台就国家自主贡献预案，仅有权确定各缔约方推出国家自主贡献预案时所提交的信息。

一年来，发达国家共同试图利用国家自主贡献预案议题形成关于2015年协议中减缓要素的性质的更大议题，甚至在减缓议题本身谈判成熟或结束前就已经在酝酿了。

发达国家坚持认为国家自主贡献预案只包含减缓贡献，并且所有国家都应在2015年初提交国家自主贡献预案，前期信息随同预案一并提交。他们还提出在2015年年中六月建立自主贡献的评估和审查系统（被称为“事前评估”），来评估这些减缓贡献加总起来是否足以将气温升幅控制在2摄氏度以下。

尽管一些发展中国家支持事前审核，多数其他发展中国家（尤其是立场相近发展中国家集团）持反对意见。后者认为发达国家倡导巴黎会议之前进行事前评估超出了华沙会议的授权范围。他们还认为这有损于2015年巴黎协议的谈判，特别是关于巴黎协定的缓解要素如何达成，如何在巴黎协定的所有要素中适用公平、共同但有区别责任（CBDR）原则，包括缔约方将做出的贡献和为保证透明度而提供的前期信息。

他们指出，仅评估发展中国家的减缓贡献（并遭受升级的压力）而不评估（或甚至不提供信息）发达国家将提供多少资金和技术支持，这是不平衡的。怎么能指望发展中国家在不知道是否会有资金支持或有多少资金支持的时候就提交他们的减缓贡献呢？

在今年10月德班平台会议上，中国明确指出，2015年会议成果的所有要素是“一揽子”的，仅关注减缓是不可能提早有收获的。它指出国家自主贡献预案不能仅关注减缓，而不考虑提供资金、技术转让和能力建设支持。否则这将导致重写公约，它强调说。该观点被立场相近发展中国家集团（LMDC）的其他成员所认可。

除了事前评估的问题，区别化也是重大基本问题。发展中国家都希望决议确保公平、共同但有区别责任（CBDR）原则在巴黎协议和国家自主贡献预案中适用。他们将此作为一条红线来坚持。

大多数发展中国家集团认为联合主席Kishan Kumarsingh（特立尼达和多巴哥共和国）和Artur Runge-Metzger（德国）拿出的最终草案是不可接受的。上周六（12月13日）德班平台召开时，许多发展中国家及其集团抨击和反对草案，理由是该草案不平衡的；没能反映关键问题，如发达国家和发展中国家之间的差异，公平原则和共同但有区别责任原则；后2020年时期缺少资金支持；国家自主贡献预案以减缓为中心，弱化了适应，未能包含损失和损害议题，只是简单提及2020年前气候行动。

会议已超过原定闭幕时间，许多发展中国家呼吁Vidal帮助打破僵局，因为谈判显然到了崩溃的边缘。德班平台未通过任何一份文本而结束，随后由缔约方大会主席接手，秘鲁部长与各谈判小组和国家会晤评估他们的红线，并试图起草各方都能接受的文本。

最终于周日凌晨1点通过的主席决议草案，发展中国家认为相对更加平衡，因为它更好地处理了他们所关注的问题。提到了共同但有区别的责任这一原则（2011年启动德班平台的第17次缔约方大会决议中没有提到这一原则），国家自主贡献预案的范围现在是开放的；未规定国家自主贡献预案的事前审查，并在序言部分提到华沙损失和损害机制。

利马会议有关德班平台决议的要点

下文将列举《利马会议呼吁采取气候行动》（12月14日有关德班平台的决议）的要点，同时，还会将其与12月12日联合主席草案进行对比（某些情况下是与12月8日和12月11日的草案进行对比）。同时还有一些关于所做变动及其意义的理解的评论。 (最终决议的完整版可见http://unfccc.int/2860.php)。

序言第一段“重申德班平台（ADP）的工作应遵循《公约》，并以其原则为指导”，而此前12月12日草案仅提到“以《公约》为指导”。最终稿则明确引用《公约》的原则，这对发展中国家很重要，其指出在这些原则中有公平原则和共同但有区别责任原则。

序言第四段称：“肯定其在第21次缔约方大会（2015年11月至12月）上通过一项议定书、另一法律文书或在《公约》下具有法律效力的商定成果来加强适应行动的决心”。

而早期草案没有任何条款提及在新协议中加强适应行动。这成为发展中国家的一大忧虑，其目睹发达国家推动以减缓为中心的协议，而适应问题及其实施途径被边缘化或省略。

序言第五段称：“回顾决议2/CP.19和X/CP.20（气候变化影响相关的损失和损害华沙国际机制），并欢迎在秘鲁利马为实施气候变化影响相关的损失和损害华沙国际机制所取得的进展”。

12月12日草案未提及损失和损害机制。发展中国家长期呼吁将损失和损害机制纳入2015年协议中，而发达国家坚持反对。最不发达国家集团呼吁将该议题纳入最终文本。作为最不发达国家代表，图瓦卢在最后的全体会议上做了解释声明。他指出，序言中提到的损失和损害机制以及决议第二段用了“尤其是”一词，很清楚地表明巴黎会议达成的法律成果将适当并有效地逐步解决损失和损害问题。

第一段：“确认德班平台增强行动特设工作组应当尽早完成决议1/CP.17中提及的工作，以便能在第21次缔约方会议上通过一项议定书、另一法律文书，抑或《公约》下适用于各缔约方的具有法律效力的商定成果。”

第二段：“决定新的议定书、另一法律文书或《公约》下适用于各缔约方的具有法律效力的商定成果应以平衡的方式解决问题，尤其是减缓、适应、资金、技术开发和转让、能力建设、行动和支持的透明度问题。”

第三段：“强调其承诺在2015年达成一项根据不同国家情况体现共同但有区别责任以及各自能力原则的雄心协议。”

这是非常重要的一段。12月12日草案并未体现共同但有区别责任和各自能力原则。出现共同但有区别原则特别是提到将其纳入2015年协议中，这被大多数发展中国家视为一个重大胜利，尽管有些国家对附带的短语“根据不同国家情况”不满意。

在最后的全体会议上，立场相近发展中国家集团（由马来西亚代表）声明，关于文本操作部分的明确规定，并结合序言中要求德班平台的工作由《公约》的原则所指导的段落解读，不断向我们表明：共同但有区别责任原则已回归，并在《公约》背景下和我们将要继续的有关新协议的工作中得到应有重视。

第四段：敦促发达国家为雄心的缓解和适应行动，向发展中国家特别是那些容易遭受气候变化负面影响的缔约方提供并投入更多资金支持，认可其它缔约方的补充性支持。

12月12日草案称“邀请其它愿意这样做的缔约方来补充这种支持”而不是“承认其它缔约方的互补性支持”；而此前12月11日草案用的是“发达国家和这样做的其他缔约方”的语言。早期草案中的这些语言在许多发展中国家看来弱化了共同但有区别责任原则，因为发展中国家也不得不为减缓和适应行动提供资金，这与《公约》背道而驰。

第五段称：“承认利马会议在阐述附件中谈判文本草案的要素方面所取得的进展。

这一段与对巴黎协议要素的详细阐述有关，其包含在联合主席准备的另一份文件中。12月11日草案文本提到德班平台“将进一步考虑体现在附件1中谈判文本草案里的要素……”,但许多发展中国家发现这是有问题的，因为这暗示着附件中联合主席文本将成为巴黎协定谈判的基础。

尽管被称为“谈判文本草案要素”的附件有一处脚注称“谈判文本草案中的这些要素反映了工作所取得的进展”以及“它们既不表明是对所提交提案的汇总，也不会阻止在2015年谈判过程中出现新的提案“,许多发展中国家希望附件只是某些缔约方的提案或意见而已，而不愿意它被赋予更高地位。最终的决定只承认体现在附件中的德班平台下的工作所取得的进展。

第六段称：“决定德班增强行动平台特设工作组要加强工作，为了能在2015年5月之前为一项议定书、另一法律文书，抑或《公约》下适用于各缔约方的具有法律效力的商定成果而拟定谈判文本。

第九段：重申邀请每一缔约方向秘书处通报其为实现《公约》第二条所设定的目标的国家自主贡献预案。

方案3中的12月11日版草案文本规定，“国家自主贡献预案将包括减缓贡献，还可能包括适应、资金、技术开发和转让、能力建设方面的贡献，每个缔约方的国家自主贡献预案将要体现该缔约方当前任务以外的进展。

许多发展中国家在这个方案上表达的担忧是，所有缔约方都不得不提供减缓贡献，这是强制性的，而其他要素的贡献则不然。这意味着以减缓为中心的路径，其也未区分发达国家和发展中国家，没有要求发达国家有义务提供资金和技术转让方面的贡献。最终同意的表达是国家自主贡献预案开放化，并不特别强调减缓。

实际上，12月8日草案称“未在2015年第一季度时准备好通报他们的国家自主贡献预案的缔约方受邀在2015年5月31日或之后尽快通报。

12月8日草案还规定“每个缔约方应当在国家自主贡献预案中通报量化减排部分，这一部分要以演变中的国家情况为依据，本着公平、共同但有区别的责任和各自能力原则，代表减缓雄心的最高水平，超越2020年的承诺和行动。”

许多发展中国家，特别是立场相近发展中国家集团和非洲国家集团，对“演变中的国家情况”这一术语提出异议，他们认为这一术语并未被《公约》承认，而且它的使用会造成对共同但有区别的责任原则的重新定义，而这将有损巴黎谈判。

第十段称：“同意各缔约方提交的、旨在实现《公约》第二条规定的目标的国家自主贡献预案体现了该缔约方当前任务以外的进展。

这一段反映了许多发展中国家所呼吁的确保发达国家在后2020年框架中坚守承诺不倒退。

第十二段称：“邀请所有缔约方考虑通报他们在适应规划中的工作或者将适应包括在他们的国家自主贡献预案中。“

这一段反映了许多发展中国家所呼吁的他们的国家自主贡献预案也可以是或者包括对适应行动的贡献，国家自主贡献预案不应只涉及减缓。

第十三段称：“重申其邀请所有缔约方在第20次缔约方大会之前（2015年第一季度为止由已经准备好的缔约方）以增强自主贡献预案的清晰性、透明度并促进对其理解的方式通报他们的国家自主贡献预案。”

第十四段称：“为增强清晰性、透明度和理解，各缔约方通报的国家自主贡献预案中所提交的信息，可酌情包括，尤其是以下可量化的信息：参考点（视情况包括基准年）、时限和/或实施周期、范围和覆盖面、规划过程、包括估算人为温室气体排放以及清除的比例的假设和方法，以及缔约方如何根据其国情认为其自主贡献预案的公平和有雄心的，以及它如何有助于实现《公约》第二条中设定的目标。

这一段是有关伴随国家自主贡献预案所提交的信息。由于使用了“酌情”一词，缔约方可以决定伴随本国自主贡献预案提交的会是什么信息。早期草案文本在发达国家和发展中国家提交的信息应如何有所区别上未体现共同但有区别责任（CBDR）原则，发展中国家对此表示担忧。虽然共同但有区别责任（CBDR）原则在这段中并未提到，但这些国家认为第三条中已提及，因此应该同样覆盖第六条。

第十六段称：“要求秘书处：（一）在UNFCCC网站上公布所通报的国家自主贡献预案；（二）2015年11月1日前准备好一份关于各缔约方2015年10月1日前所通报的国家自主贡献预案总体效果的综合报告。

除了由秘书处准备国家自主贡献预案总体效果的综合报告外，终稿文本中没有提及巴黎协定之前进行事前评估和审查国家自主贡献预案。

早前12月8日草案规定了2015年国家自主贡献预案通报后的事前程序（明显加快了速度），具体如下：

提供澄清国家自主贡献预案的机会；

各缔约方可相互提问并在4周内给予回复；

明年六月及第21次缔约方大会期间举办一个研讨会，以增强所通报的国家自主贡献预案的清晰度、透明度和对其的理解；

由秘书处提供已有的有关土地利用和市场机制运用方法论的技术文件；

2015年六月组织一个方法论的研讨会；

由秘书处准备国家自主贡献预案总体效果的技术文件；

观察员在UNFCCC网站上发布他们对国家自主贡献预案的分析。

由立场相近的发展中国家集团（LMDC）领导的发展中国家认为，这些事项不在华沙授权的范围之内，可能会妨碍巴黎协议的谈判，并且也是不平衡的，因为发达国家为发展中国家提供资金支持并没有类似的事前程序（甚至是信息）。

该决议还有其它关于2020前期气候行动议题的条款。