坎昆气候会议展望：若干关键问题
作者：Martin Khor
翻译：孙发明
在乱糟糟的哥本哈根峰会结束一年之后，《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC）气候会议在坎昆召开了。各方对此次会议的期望都比较低，尤其是与之前的哥本哈根峰会相比。
这种状况可能既是有利的，也是不利的。哥本哈根峰会让人们如此兴奋，以至于被寄予了过多的期望。然而，会议最终没有形成具有约束性的协议，在进程和文本方面的争斗使之几乎变成了一个彻底的失败。
对于今年在海滨度假胜地坎昆召开的会议，人们几乎不期望它能达成任何有意义的共识，无论是在温室气体减排还是在发展中国家资金援助方面。因此，即使坎昆会议没有产生什么有意义的成果，它也不会被当成是一场灾难，而只会被认为是多方体系未能应对当前的挑战。人们只会期望各方在下一年能够更加努力。
当然，会议以一种什么样的氛围结束还是有重要意义的。这次会议（尤其是部长级会议阶段，而且各国元首的出席也是备受受关注的）需要以一种透明的、包容性的方式进行下去。即便不会产生什么令人振奋的结果，坎昆会议还是要以一种友善的方式进行下去。
第一个星期的进程是比较重要的， 关于8月13号文本和天津修改版文本的谈判仍要付出努力。这需要缔约方们能够引导一个开放而透明的会议进程。虽然谈判需要花费较多的时间，但这样的付出仍然是值得的。试图以不达成共识或者不透明的方式来缩短时间只会让情况变得更加糟糕，浪费更多的时间，并最终失去友善的氛围和信心。
不断降低的期望
另一方面，不断降低的期望显示了在短短一年内气候变化问题在全球政治议程上已经降到了多么低的位置。这实在是太糟糕了，因为气候问题恰恰是变得更加严重了。
2010年已经同1998年一道成为有气象记录以来最炎热的一年。而且2010年爆发了如此多的自然灾害，其中像巴基斯坦的特大洪水等都和气候变化有关。
其它事件（尤其是西欧财政危机的蔓延和美国经济增长情况下的持续高失业率）吸引了发达国家政治家和公众的注意力。气候变化怀疑论者和不喜欢气候变化活动的政治家的反击都在一定程度上影响了公众的情绪。
伴随着诸多问题变得比早前的预期更加困难和复杂，达成全球气候变化共识的可能性也愈发渺茫了。而当一个问题看起来很难解决时，大部分政治家都会慢慢地失去兴趣。因为与其他人一样，他们不喜欢和失败联系在一起。谈判中尚有许多问题，并将在坎昆会议中重新浮现。虽然专注于气候变化的需求是非常急迫的，然而想要如愿以偿地实现目标也是需要耐心的。
全球气候监察制度的命运和形式
主要问题是美国政府在做出将本国排放量降低到适当范围的承诺时表现得非常无能，因为议会显然不会通过一个全面的气候法案。这使得其他发达国家不情愿承担自己的责任，甚至可能仅停留在现有的监察制度。许多国家仍然在应该降低多少排放量这一问题上拖延不前，而这作为《京都议定书》的第二阶段即将在2013年开始实施。
更糟糕的是，俄罗斯和日本已经公开表明他们不愿意继续执行《京都议定书》，因为美国没有加入其中，且大部分发展中国家也不是非要加入这一约束性的条约中。最令人沮丧的是日本将在COP16反对减排，这一消息在坎昆会议前夕刚刚发布。援引一名代理部长和主要气候谈判代表的话说：日本不会同意在2012年后延长《京都议定书》，即使这意味着日本在联合国将受到孤立。
澳大利亚、新西兰和加拿大等国同样不愿意履行《京都议定书》第二阶段的义务。这样只剩下欧盟了，它表示也倾向于转变为一个新的监察制度，但是如果其它缔约方继续执行《京都议定书》的话，它也会继续执行下去。只有挪威坚定地表示同意履行第二阶段的义务。
《京都议定书》的失败（除美国外的其它发达国家都制定了具有法律约束力的减排目标）是发展中国家不能接受的。它们希望发达国家作为一个整体到2020年实现减排40%（与1990年相比），在《京都议定书》下每个国家都进行适量的减排。77国集团加中国提议这个数字需要重新计算以满足2013-2017年第二阶段的减排目标。
美国被期望能像其它国家那样承担起与自己相适应的减排责任，但是美国并没有参加《京都议定书》，而巴厘岛路线图就是为这而制定的。在这一监察制度中，并没有按照科学研究要求的那样设立总量目标，缺乏审查承诺和促使缔约方修改承诺以达到减排要求的相关机制，仅有的柔性监督机制将定期审查缔约方是否达到了它们承诺的目标，但是并没有审查这些承诺是否是足够的。
主要的斗争在于附录I的气候监察制度方面，京都议定书达成的制度要求设立总体的和单独的减排承诺和审查机制。巴厘岛路线图采用了这一制度，但是在哥本哈根峰会之前的2009年度，这一选择面临着越来越多的挑战。最终在哥本哈根会议期间，这一斗争达到了白热化，美国主张的监察制度第一次占了上风，哥本哈根协议看起来似乎坚定地支持承诺制度。
然而，在哥本哈根会议之后这种平衡在一定程度上恢复了，大部分参与协议制定的发展中国家重申它们要求京都议定书继续进入第二阶段，而且它们要求总体和个别承诺具有约束力，且减排目标要和科学研究相适应。欧盟指出其同样希望具有约束力的制度，由于欧盟是这一制度的发起者和捍卫者，这一表态是非常重要的。对于这些缔约方来说，协议的第4款和约束性的制度是互补而不矛盾的。
对于发展中国家而言，保留附录I缔约方的约束力制度就是一块试金石，可以检验哪些缔约方是真的在为遏制气候变化而努力。如果发达国家把它们的减排承诺从基于适当努力的约束性制度降低到没有必要审查的自愿承诺制度，这无异于失去了领导力并且破坏了整个制度，而这恰恰是在越来越多的科学与事实证据表明气候问题正变得越来越严重的严峻时刻。
承诺的灾难性后果
在一份联合国环境规划署最新的报告中，顶尖的气候学家们指出了自愿制度将会导致的严重后果。在2020年，假设发达国家的排放量并没有按照要求在1990年的基础上至少减少25—40%（或者像发展中国家要求的那样多于40%），而是按照以下的推测进行：在较坏的预期下，排放量增加6%；在较好的预期下，排放量降低16%。这一数字是基于发达国家在哥本哈根协议中的承诺计算得到的。
报告指出，这些承诺和发展中国家宣告的减排目标表明全球正在向本世纪末温度增加2.5-5摄氏度的方向发展。这与1.5-2摄氏度的“安全限度”相去甚远，无疑是灾难性的。
2005年全球CO2排放水平约为450亿吨，2009年约为480亿吨。这样发展下去，2020年将会达到560亿吨，这无异于走在通向灾难的道路上。联合国环境规划署科学家的研究表明，为了维持2摄氏度的限度，2020年的排放量必须限制在440亿吨二氧化碳以内。基于哥本哈根协议的相关承诺，在好的情况下，2010年的排放量可能为490亿吨，在坏的情况下可能将会高达530亿吨。
显然，所有缔约方都必须为避免这一灾难性局面而做出努力。附录I的缔约方不得不扮演先行者的角色。然而，作为一个整体，它们的承诺是远远不够的。而且它们有意将控制制度降低为非控制制度的图谋是一个极大的错误。
发达国家在自身减排态度上能否有较大的转变对于坎昆会议来说是最重要也最困难的问题。
发展中国家被提议应该承担的责任
另一个容易引起争议的问题是发展中国家被提议的需要承担的责任。在巴厘岛路线图中，已经达成的共识是：发展中国家需要加强它们的减排行动，并且在国际支持下碳减排措施需做到可量度、可报告、可核实（MRV）。由发达国家提供的资金和技术支持也必须服从MRV。由发展中国家自己提供资金的减排行动则无需服从国际MRV制度。
然而，针对发展中国家的巴厘岛附加义务现在也被发达国家提及了。这些被提议的责任包括“国家信息通报与分析”（ICA）制度适用于未被支持的减排行动，以及通过国家信息通报（四年一次）和补充报告（两年一次）形成的针对所有减排行动的更加严密的报告体系。因为国家信息通报的最重要元素同样将会出现在补充报告中，这实际上相当于每两年汇报一次。
巴厘岛附加责任还包括欧盟提议的将2020年排放量“低于现有发展趋势”15%-30%作为发展中国家的总体目标。许多发展中国家已经自觉宣布了降低排放量增长率的目标，降低单位GNP的排放量，甚至降低排放总量。
形势已然变得复杂了。许多发展中国家并没有在哥本哈根协议上签字，所以ICA并不适用于它们，除非ICA被所有缔约方接受。许多与协议相关联的发展中国家并不认同由发达国家提议的严厉的MRV和ICA制度，正如许多文本中所反映的那样。
更重要的是，MRV的构想只是三位一体的巴厘岛路线图中关于减排的一部分，其它部分还包括京都议定书继续执行第二阶段以及美国根据协议承担相应的义务。协议的这两部分包含了发达国家的责任，而这一责任现在正面临着挑战。许多发展中国家质疑在发达国家都试图降低它们承诺标准的同时，自己还要继续提高义务的必要性。
发达国家力图强加给发展中国家的另一项义务是希望后者在达成全球长期减排目标上发挥更大的作用，如在1990年基础上减排50%。如果附录I国家承担减排总量的80%，而全球的总目标是减排50%，这意味着发展中国家需要承担人均排放量降低50%和在现有发展水平上低80%的任务。
对于发展中国家而言这些是极为沉重的目标，它们需要优先考虑经济的发展。如果接受给它们设定的任务，它们的发展前景就会受到影响，除非给予大量、充足的资金支持和技术转让。这些目标的附加效应还没有被完全认识。关于全球目标的讨论将会发表在公开刊物上。
坎昆可能取得的成果？财政、技术和适应的新设想
发展中国家同样表示它们愿意加强它们的减排措施并提供详细的报告，但是它们需要资金和承担得起的新技术来实现这些。提供的资金和技术（发达国家承诺的）同样需要适应和能力建设。
坎昆会议的潜在亮点在于可能通过由缔约方大会授权在联合国气候变化框架公约之下建立一个新的气候基金的决议。关于这个决议的讨论是个十足的进步。同意建立新的基金可能只是一个有限的成果，因为对于基金的详细细节（包括数目和管理方式）仍然需要进一步落实，至于通过一个什么样的途径也是坎昆会议可以讨论的。
尽管如此，如果坎昆会议做出建立新基金这样的重要决定，意义还是很重大的。然而，即便如此简单的成果也可能要被剥夺了。天津会议期间美国曾明确表示坎昆会议不会收获预期成果，例如设立基金之类的。其气候专员Todd Stern近期的讲话也证实了这一点。
想要美国赞同成立新的基金，除非坎昆会议达成减排协议，在协议中发展中国家必须同意履行国际分析和报告等严格义务，而发达国家则要采取承诺和审查制度。
在坎昆会议期间，可以想象会出现希望美国同意成立基金的呼吁，而且不以其它领域的要求得到满足为前提。美国将被要求不要以基金为筹码阻碍其它领域的谈判。
技术转移是发展中国家面临的另一个关键问题，在开发技术方面已经取得了一些进展，包括执行机构、中心和网络方面的。坎昆会议将再一次涉及到成立这些机构的问题，而这一问题不应该以其它领域的进展为前提。
发展中国家还渴望能建立一个新的适应委员会和新的国际制度来应对气候变化造成的损失和破坏。这也是有待协商的。
如果坎昆会议能够提出建立基金、技术和适应方面的新制度，它就是值得期待的，我们也应该不会空手而归。这些虽然只是一些小措施，但它们仍然是有意义的，即便它仅仅表明在气候变化方面仍然存在国际协作。如果坎昆会议连这些方面都无法实现，它所传递出的将是一个极坏的信号。
