快速启动资金：2012年年末我们位处何方？

Fast-Start Finance: Where Do We Stand at the End of 2012?

作 者：Taryn Fransen

时 间：2012年12月4日

编 译：张渊媛

 

气候变化快速启动资金背景介绍：

 

2009年哥本哈根第15次缔约方大会(COP 15) 上发达国家承诺提供新的和额外的约300亿美元资金，用于帮助发展中国家进行气候适应和减缓的活动，其中包括林业和投资。这个集体性的承诺被称为快速启动资金(Fast-Start Finance, FSF)。2010年12月坎昆的COP 16上，确定了FSF应当被优先用于最易于受到气候变化影响的国家，如最不发达国家和小岛屿国家以及非洲国家(坎昆决议Decision 1/CP.16 http://unfccc.int/documentation/decisions/items)。此外COP邀请供资方在2010-2012之间每年5月份之前提交其履行此目标的资金信息，包括对资金来源渠道的详细说明。南非德班的COP 17上，缔约方对FSF的承诺表示欢迎，但同时敦促各供资方提升其对FSF信息的透明度，并提交履行信息以报告其对承诺的遵守情况。卡塔尔多哈的 COP 18 上，缔约方邀请供资方加速其对FSF的兑现进度。

资金自设立伊始便存在着很多隐忧。(1) 资金来源没有明确界定：世界资源研究所(World Resources Institute, WRI)的界定是，“新的”是指不重叠的资金，原本已归气候用途的资金不可再回收到供资承诺中；“额外的”是指不包括变相转移的资金，尤其是官方发展援助(Official Development Assistance, ODA)等社会发展援助资金。海外发展研究所 (Overseas Development Institute, ODI)给出了几点建议：“新的、额外的”资金来源归为援助类，额外于ODA 贡献0. 7%的国民生产总值的目标；2009年 ODA 水平为基准线的基础上增加的资金计为 “新的、额外的”资金；“新的、额外的”资金包含在 ODA中，但必须达到 ODA 总额的一定比例；“新的、额外的”资金与 ODA 完全分离。(2) 如何确定公共财政资金；(3) 如何平衡资金分配(减缓、适应、能力建设、REDD+)。

FSF可谓是以“不明身份”上路的，现已“走完”全程。下文结合研究人员Taryn Fransen的文章，对FSF的执行情况和凸显的问题以及背后隐含的深层次原因进行分析与解读。

发达国家自己声称说在2010-2012年间，已经拿出了超过330亿美元捐资，以帮助发展中国家适应和减缓气候变化。超出了其在2009年COP15上的承诺。但这些捐资当中有多少是“新的和额外的”？发展中国家和其他观察员对这些报告的性质提出了质疑，同时对资金的来源渠道和用处也持怀疑。对国家捐资的独立审查能揭示出FSF究竟可在何种程度上作为一个机制来真正起到扩大气候融资的作用。我们对美国、英国、日本的FSF供资情况进行了分析。德国的分析即将完成。我们的分析揭示出了四点：

一、 发达国家加大了对气候的支持力度

FSF期并不容易：发达国家在提出FSF承诺之时，正好遇到了前所未有的由2008年金融危机导致的经济低迷。然而，发达国家保持了其对发展中国家适应和减缓气候变化的支持，尽管财政紧缩措施极大地缩减了公共支出。事实上，我们所分析的所有国家在2010年之后，都显著的提高了其国际气候支出。

多数情况下，由于数据所限，无法将FSF与2010年之前的资金支出做直接和精确的比较。但英国似乎在FSF期之间，将其与环境相关的气候资金支出增加了四倍，德国在气候相关的资金投入上几乎是加倍了。日本之前通过“冷却气候伙伴关系”每年调动了20亿美元的气候资金；在FSF期间，日本申报说是平均每年支出为50亿美元；最后，通过其全球气候变化行动，美国已经将其核心的气候资金从09年财政年的3.16亿美元增加至2010-2012年间每年8.86亿美元。

二、 各国计算的内容五花八门

各国的捐资在数量级上有很大不同。德国为16亿美元，日本为174美元。但是这些数据并不具有可比性，因为各国计算的形式存在巨大差异。德国捐资的很大一部分都是通过其“国际气候行动”的，间接地从其排放交易机制来支付。除了给气候投资基金的0.615亿美元的贷款供资外，其余均通过津贴的形式支出。相比之下，日本和美国将很大一部分的出口信贷和用于低碳基础设施建设的发展资金列入到了FSF 。日本案例中，也通过此渠道支持了一些高效的化石燃料选择。尽管英国和德国也拥有活跃的开发性融资和出口信贷项目（旨在寻求促进低碳技术），但是这两国并未将此渠道所得的资金列入气候资金。

三、 不清楚全部支出是否达到已设定的目的

FSF不仅仅是300亿美元的集体承诺供资的问题。除了资金总量的议题以外，FSF 也试图在适应和减缓之间达到“平衡”分配；优先支持那些易于受到气候变化不利影响的最脆弱的发展中国家，尤其是小岛屿发展中国家；并且提供的资金需是新的和额外的。

(一) 对于适应的支持

在FSF期间，对于适应的资金支持有显著的增加，但绝大部分的气候资金还是投给了减缓项目。4个国家中，用于适应的份额，日本和美国为20%；英国和德国为35%。当然实际上适应和减缓活动或许是互相联系的。另外一个显著的因素是，出资国将重点放在一些联合私营部门注资的工具和渠道上。相对于适应，引导和确定私营部门资金到减缓中去显得更容易。

(二) 优先支持最易受影响的地区

国际协议也规定了FSF应当将重点放在最易于受到气候变化不利影响的发展中国家，包括最不发达国家LDCs，小岛屿国家和非洲国家SIDS。英国FSF中有40% 捐给了非洲。美国捐资的项目中，至少有20%发生在LDCs或者SIDS，或兼顾两者。但美国并未总是明确的指出捐给具体国家的确切数额。(部分原因可能是它支持了诸多区域项目)。日本有6%的份额捐给了LDCs和SIDS。

(三) 不清楚新的和额外的资金占多少比重

提供的资金数量是增长了，但许多国家将其之前支持的工程和项目也算作了FSF。举例讲，美国将其对蒙特利尔议定书的捐资算到了FSF中，这笔捐资开始于1990年初。日本FSF中有很大一部分资金来自于2010年之前的项目，如冷却地球伙伴项目。所有4个国家都将自2010年的气候投资资金CIFs 核算到了FSF中，各国承诺到2008年累计捐资61亿美元。这些项目固然重要，持续的支持是必要的，但FSF期之前做出的承诺不能被算作是“新的”。

此外，努力将气候变化事项纳入到更广泛的发展援助和融资项目中是关键的，但不清楚结果项目是否可被视为是额外的。最后，只有德国在其气候融资的自评估报告中澄清了对“新的和额外的”定义。同样地，这4个国家在其承诺的将官方发展援助增加至GDP的0.7%之外并没有额外的捐资。

四、 提升长期资金的透明度与可预测性

人们越来越意识到在气候资金的支出上需要更多的信息，而且对于信息的透明度也亟待提高，尤其是关于相对稀少的公共资金的使用绩效的信息。

我们注意到在过去几年中，一些国家在报告体例上有很大提升。例如，美国在2012年的FSF报告中提供了一个全面分析，而不仅仅是简单的100多个零散的受援国情况说明书。英国和德国，采用了欧盟通用的汇报方式，用项目列表的格式，提供了大量详细的资助的项目信息。 德国更进一步，将此项目列表上传到网上，以方便获取。事实上，德国甚至要提交一个对于自己FSF供资的独立评估报告。.

然而总体上，目前还不可能肯定地说究竟支出了多少资金，以及这些资金的去向。进一步提升气候资金支出的透明度能增加我们对这些上报信息更多的了解。如果能在高标准上取得一致的话，努力在UNFCCC下建立一个上报框架将不失为一个选择。特别地，需要提供详细的关于受援工程和项目的持续的FSF报告，包括管理机构和所有渠道机构、受援方机构、金融工具、受益国和(可能的话)资金支出现状。现阶段的国家报告参差不齐，既欠缺统一性，也无持续性。

然而，为应对日益严峻的适应和减缓气候变化的紧急挑战，增加资金透明度并不能替代对于资金量的需求。许多观察家警告说，在快速启动资金期落幕之际，我们正奔向一个“气候财政绝壁”。虽然发达国家的经济状况十分艰难，但确实是需要找出新的资金渠道以满足长期资金的需求。这将需要国家层面上的政治承诺和领导力，以及加强国际层面上的合作。

五、 讨论

对于FSF的落实不仅仅是300亿美元的事情，因2010-1012年间的FSF在设立之初，仅仅是个缓冲手段，是向长期资金的过渡，其执行力和兑现过程中凸显的各种问题都可视为是气候融资长期根本矛盾的短期表观症状；如何顺利完成从快速、短期到持续长期资金的过渡，为今后的长期资金机制铺路搭桥，是对FSF“缓冲之计”的期望所在。快速启动资金中承诺捐资与到位资金间出现鸿沟并非偶然，也难弥合。见微知著，深层次的原因解读如下：

(一) 捐资方缺乏实际注资诚意

从出资项目反映出，发达国家缔约方借助于各种有利的核算机制，将凡是与气候沾边的资金支出，包括贷款、企业海外发展等全都归类为FSF。荒谬的是，如果说不是全部的话，至少是绝大部分项目在FSF诞生之前就已然存在。“挂羊头卖狗肉”给FSF的超额执行给了个冠冕堂皇的说法。注资诚意的缺乏体现出发达国家缔约方对于公约“共同但有区别责任”和“历史排放责任”原则（《公约》第3条第1款）的漠视，是缺乏政治意愿的表现。对此，受援国家应当争取在下一个新的清晰的资金机制出台之前，拿出各自的附有MRV的FSF评估报告，对实际得到的“净化”的FSF的实际到位、绩效情况进行评估，否则是既未得到资金实惠，又背了“受援方”之“美名”。如果发展中国家制订不出一整套完整有效的办法，发达国家开空头支票的现象就会愈演愈烈。

(二) 捐资方借气候资金机制，发展本国私营部门

捐资国也是传统上在制定国际游戏规则方面的强势国。在气候公约的资金机制规划上，巧妙的利用公约、协议、平台漏洞，蓄意以气候融资机制为杠杆，重新搞活并进一步拓展其在传统上有优势的私营部门的海外市场，在抢夺应对气候变化的道德制高点的同时，实现经济效益的最大化。这反映出发达国家缔约方对《公约》第5条 “发达国家缔约方应采取一切实际可行的步骤，酌情促进、便利和资助向其他缔约方特别是发展中国家缔约方转让或使它们有机会得到无害环境的技术和专有技术，以使它们能够履行本公约的各项规定。在此过程中，发达国家缔约方应支持开发和增强发展中国家缔约方的自身能力和技术。”的漠视，相反的对于FSF的援助国则通过海外贷款或技术投资项目等方式，实际上是“有偿”的转让了部分先进技术，甚至是借此是实现了对一些落后技术的成功淘汰。

(三) 捐资方试图将非发达国家纳入出资框架

目前国际上公认的相对成熟的气候融资机制还未诞生，那么对于资金机制和框架的研究成了焦点中的重点。推立国际新机制与规则是发达国家的传统长项。这其中的欧盟强征航空碳税风波仅是个试点，其中暗含了发达国家竭力要将发展中国家缔约方收纳到涵盖了航海航空碳税、碳市场交易、新的额外的ODA等在内的罗网般庞大的供资体系中。发展中国家为支付高昂的减排成本所付的代价实际上是变相的承担了同等的量化减排任务，这有悖于《公约》中对发展中国家不承担减排义务的原则性规定。对此，发展中国家缔约方务必要坚持以公平原则、共同但有区别的责任原则和各自能力原则为国际社会共同的行动指南，划清供资主、客体界限。坚持《公约》第4条第10款“经济和社会发展及消除贫困是发展中国家缔约方的首要和压倒一切的优先事项”，拖延无义务供资的期限。坚持《公约》第4条第10款“在履行本公约各项承诺时，考虑到其经济容易受到执行应付气候变化的措施所造成的不利影响之害的缔约方、特别是发展中国家缔约方的情况。这尤其适用于其经济高度依赖于矿物燃料和相关的能源密集产品的生产、加工和出口所带来的收入，和/或高度依赖于这种燃料和产品的消费，和/或高度依赖于矿物燃料的使用，而改用其他燃料又非常困难的那些缔约方。”就我国当前所处发展阶段的本质而言，正是尤其适用于这一条款。

《公约》第4条第7款指出“发展中国家缔约方能在多大程度上有效履行其在本公约下的承诺，将取决于发达国家缔约方对其在本公约下所承担的有关资金和技术转让的承诺的有效履行…”。要求发达国家在履约中需先行并做出表率，这与FSF执行中发达国家缔约方竭力将非发达国家纳入供资框架互相矛盾。

无论是气候变化快速启动资金还是后续的长期资金本质上都并非来自发达国家的无偿馈赠，而是对气候变化历史债的返还，是公平的责任承担。快速启动资金执行过程中所暴露的问题是今后更为繁杂的气候融资机制的缩影。对资金来源和性质的模糊界定，失衡的资金分配，以及执行力上的信息缺失，加之执行过程透明度的严重欠缺使发展中国家正在逐渐失去对发达国家缔约方的信任，直接影响了全球气候变化谈判的良性推进。

气候谈判不是零和游戏，各方都深知输不起，其中资金落实是焦点中的难点。是否可在短期内攻克此难点，决定着未来谈判甚至是未来社会经济发展与人们生活方式的走向。在坚持原则督促发达国家切实兑现在历次缔约方会议上做出的出资承诺的同时，要求发展中国家对相关的气候供资、融资框架进行深入研究，提升对发达国家缔约方资金机制本质的理解与监督能力，避免被发达国家拖入隐形出资框架的深渊。

参考文献

Ciplet, D., J. T. Roberts, M. Stadelmann, S. Huq & A. Chandani (2011) Scoring fast-start climate finance: leaders and laggards in transparency. IIED Briefing.

Fast Start Finance.Contributing Countries. http://www.faststartfinance.org/content/contributing-countries . 2012

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EU Fast Start Finance-Interim Report. http://www.climnet.org/resources/doc_download/1696-eu-fast-start-finance-interim-report-june-2010 . 2010

World Resources Institute.Summary of Developed Country Fast-StartClimate Finance Pledges. http://www.wri.org/publication/summary-of-developed-country-fast-start-climate-finance-pledges . 2012