哥本哈根会议后的发展之路

来源：South Bulletin Issue
作者：Martin Khor
翻译：殷金
2009年12月召开的联合国气候变化框架公约（UNFCCC）哥本哈根会议以混乱无序的结果告终，其原因是会议同时进行着两种存在较大冲突的进程。

一方面，UNFCCC及其下致力于长期合作（LCA）和京都议定书（KP）的两个工作组正按照公开、透明和多边的进程进行着。在过去的两年中，他们按照2007年12月制定的巴厘岛路线图任务努力工作着，在哥本哈根的两周时间中继续他们的工作（包括通宵的工作），并为下一步协商起草了两份报告和草案文本，报告和文本均被哥本哈根大会接收。

这是正式进行的实实在在的工作，这也为哥本哈根会议后下一年的工作奠定了基础。报告公正地分析了当前极端复杂的谈判形式。大家都知道哥本哈根会议不可能产生最终详细的结果，因此这两份报告本应该（而且应该）是2010年进程的基础。

另一方面，大会丹麦主席方召集26或者29位（无公开信息）政治领导人单边地秘密举行了为期两天的会议。其他成员国没有参与这个会议，或者说将近一百位政治领导人没有接到会议邀请。

据各方报道，这是一个混乱并且常有骚乱的会议，几乎是彻彻底底的失败，直到最后一分钟美国领导人和四个发展中国家（中国、印度、巴西和南非）才达成一致。这个会议进程产生了哥本哈根协议，它被呈交给全体大会，但大会仅提到该协议，并未接受或者认可该文件。

包容性和有序的多边进程与排他的和混乱的“29人组”进程（各进程独立进行，没有涉及到另一进程）最终不得不放在一起讨论。最后一次全体会议上，这两个进程的讨论引起了混乱，并且其结果也是混乱和迷惑的。

两个月后，我们依然能感受到哥本哈根会议混乱的分歧带来的影响。气候变化是很严重的问题，并且不能在混乱中迷失方向。因此，应该整理2010年的进程，以确保协商的恢复。

但是，协商应该建立在什么基础上？哥本哈根协议的存在以及它是否适用于多边进程引起了激烈的争论。一些西方国家甚至提议说将联合国进程置之一边，建立一个新的仅包含29位领导人的进程，以更快地做出决定。或者建立一个类似于20国集团的排他式独立机构或主要经济论坛（MEF）来接管气候谈判。

一篇报道（卫报1月14日）说，美国怀疑联合国对气候谈判的最高控制权，并引述其气候最高谈判员Todd Stern的话，称想要设计一个制度，以解决现存制度中“令人疑惑”的地方，并“讨论某一议题和现有的协议是否相关”。 他提议建立一个“机构和体制”以解决这个问题

看起来似乎美国并不想就联合国气候变化框架公约中有法律效力的内容和条文与UNFCCC进行协商，并且他们更愿意建立一个拥有不同原则和内容的新的法制体系。

在这种情况下，谈判的基础将是哥本哈根协定，这将会推翻UNFCCC两个工作组的报告。UNFCCC进程本身将减速或停止，公约和京都议定书也将受到威胁。

丹麦总理和联合国秘书长选择扩大这份协议的法律效力和实质，使之成为完全成熟的制度。12月30日，一份提交给28或29位参加了秘密会议的领导人的联名信中称，“哥本哈根协议迈出了通往国际气候变化条约的具有实质性的第一步……现在我们必须非常迅速和努力地工作，使其他缔约方签署该协议。”

据印度媒体报道，印度总理反对这封信的内容，并答复说，印度的理解是该协定不是一份具有法律约束力的文件，它不会产生任何条约。

联合国气候变化框架公约执行秘书给各成员国发出通知，要求他们写下他们是否愿意加入该协议，一些发展中国家质疑他在协议中的角色，以及他的用词“鉴于协议的法律特征”。

1月25日，Yvo de Boer先生在UNFCCC网站上澄清，协议在UNFCCC进程中不具有任何法律地位。他说：“由于缔约方大会既没有通过也没有认可该协议，仅仅提到它，尽管一些缔约国决定加入该协议，但其内容在UNFCCC进程中不具有任何法律地位。”

与此同时，许多发展中国家表示，对于他们来说UNFCCC是气候谈判中唯一合法的场所，他们要求两个工作组尽快恢复他们的工作。

基础四国（巴西、南非、印度和中国）的部长们在1月24日于新德里召开的会议上强调了联合国气候变化框架公约进程的核心地位，以及缔约国推进LCA和KP两个工作组进程的决议。

他们希望所有的谈判是“以包容和透明的方式进行”的，这表明他们希望多边的UNFCCC进程取代排他的29国进程，或者20国集团和MEF。

他们呼吁两个工作组于2010年3月之前召开会议，并确保在墨西哥举行的缔约方大会前至少进行5次会谈。他们说这些会议是重要的，资金、物流和其他程序性问题不应该约束这些会议的召开。

中国和印度向UNFCCC秘书处提交信件提供他们的减排行动信息，他们仅在规定的公约下提供信息，但并不包括该协议。

小岛国联盟在2月3日的一篇报道中也重申UNFCCC是协商的基础，并呼吁两个工作组“在紧急关头”恢复工作，而且协商应以透明和包容的方式进行。

发展中国家（包括那些领导人参与了小组会议的国家）明显不愿意抛弃UNFCCC进程和京都议定书以建立新的以协议为中心的进程。相反，他们希望UNFCCC和它的工作组成为该年气候谈话的基础，而且应该尽快开始。

 

UNFCCC和发展之路

这是发展之路的正确举措。放弃或者搁置UNFCCC的多边进程将会犯下大错，因为气候行动需要所有国家的参与。

LCA工作组已经取得了一些重要的进展，如分析问题，将问题整理出框架，记述已达成一致的问题，并为未达成一致的问题提供案文形式的选择。这些是下一步工作的基础，并希望在这一年中得出结论。

UNFCCC没有取得任何进展以及在这个场合中不可能达成一致结果的言论是错误的。那些支持排他式场合的人企图利用这种方式使他们的观点能被接受，从而取代已经进展得很好的民主多边的进程。

世界贸易组织的经验还表明进行排他式的与全体会员脱钩的“绿色空间”进程是不可行的，并且最后并没有节约时间，而是浪费了时间。

因此，未来的发展之路需要UNFCCC和其下两个工作组尽快恢复工作，并计划在12月第十六次缔约方大会之前召开一系列的会议。

哥本哈根会议接受的两个工作组的报告可被用来作为恢复协商的参考文献。允许缔约国仍然支持他们所提交的提案。

巩固已达成一致的问题，重点协商没有达成共识的问题。

对于发展中国家而言，关键问题仍是资金、技术以及适应问题。应该迅速就机构方面问题（COP管理下的基金、技术政策和实施机制）达成一致，并且进一步协商LCA主席报告中明确的实质性问题（如资金的数量、来源、渠道和利用；评估、融资、获取可支付的技术，以及改革的方式和IPR问题）。

对于减排问题，应该按照京都议定书的轨道就京都议定书附件一国家下一责任期远大的减排目标进行工作。总体目标要符合科学标准。各个国家的目标应相对等，以保证公平地分摊责任。

对于美国来说，虽然该国未加入京都议定书，但应根据巴厘岛路线图的内容执行，即其他发达国家的减排责任应和缔约方大会决议中通过的国家减排责任等同。

有关减排的协商也将会处理发展中国家的减排行动问题和由资金技术（这些国家应具备MRV系统）支持的MRV（测量、报告和核查）问题。土地和森林问题也应在现今的轨道中特殊对待。

有关适应的问题结构、资金和优先事项已经决定，需要进一步协商。

所有成员共同关注的主要问题包括所有问题的整体实质，长期全球减排目标和合理的框架，以及框架内需要达到的目标。

哥本哈根会议带给我们的主要教训是分出一些国家建立单独的轨道并起草文件不是引导全球气候谈判的正确途径。未来的发展之路是回到多边的谈判途径中，这样才能寻求复杂问题的最终结论。