2013年首轮气候谈判在波恩无果而终

2013年首轮气候谈判在波恩无果而终

张渊媛

2013年5月3日，《联合国气候变化框架公约》（United Nations Frame Convention on Climate Change, UNFCCC下文简称《公约》）首轮谈判在德国波恩闭幕。5天的谈判中，来自全球175个国家和地区的1000多位代表就定于2020年生效的气候变化新协议的范围、框架、设计等议题展开讨论，对2020年之前应对气候变化的行动力度等议题深入交换了意见，但遗憾未能达成任何实质性的具体成果。

圆桌会议中，当前各方均接受新协议应适用《公约》的“公平”原则以及“共同但有区别的责任”原则，但对这些原则如何在新协议中适用存在很大分歧。

根据2011年德班气候大会决议，新协议适用于《公约》所有缔约方的法律文件或法律成果，由《公约》下属“加强行动德班平台特设工作组”（简称“德班平台”）在2015年前完成谈判并达成协议。2020年起实施，并将作为2020年后各缔约方贯彻和加强《公约》，控制和减少温室气体排放，以及应对气候变化的重要文件。

发展中国家主张，新的协议并非是要建立全新的国际气候制度，不是要解除《公约》的基本原则和规定，另起炉灶进行重新谈判。在新的协议中应当继续对发达国家和发展中国家做出区分。发达国家应根据历史排放量承担相应的责任，并且考量到现实的技术、资金优势，提出大幅度且具有法律约束力的减排承诺的量化目标；同时应当向发展中国家提供资金、技术和能力建设支持。发展中国家则应在可持续发展框架下，根据自身国情，在发达国家充足的资金、技术与能力建设支持下，尽可能的开展多种类型的减排活动。

部分与会的发达国家代表指出，由于近些年来各国经济实力和排放比率发生了巨大变化，希望能在新的协议中取消对发达国家和发展中国家的区分，无需对发展中国家和发达国家进行区别对待，让发展中国家特别是新兴经济体国家承担同等性质的减排义务，并且接受国际社会评估。这里面存在一个历史排放和历史责任的问题，新兴经济体对当前世界经济有着巨大的贡献，但在温室气体的历史排放上却是“贡献甚微”；或者从排放数量级上讲，与完成工业化进程的发达国家根本不在一个数量级上。发达国家将当前经济局势或者暂时的经济数据与历史温室气体排放混为一体，是要逃脱历史责任的表现。

本次谈判的另一个议题为2020年前应对气候变化的行动力度，发展中国家主张，发达国家应提高其在《京都议定书》第二承诺期的减排承诺，并落实对发展中国家的相关资金、技术和能力建设支持。而少数发达国家则坚持将提高自身减排承诺与发展中国家的减排挂钩。

《公约》谈判风雨路中的各类阻碍、停滞、反复与争吵从本质上来讲是源于《公约》的本质，因为该公约为“框架性”公约，并未硬性规定减少温室气体排放的比例，附件一国家所提供的资金的数量以及到位时间，技术转移的形式等。框架性公约的形成只表示人类开始正视气候变化这一问题，承认人类活动直接或间接的造成了气候的负面变化。但是《公约》的履约谈判触及的是实质性的问题，触碰到了各国的核心利益，即经济发展或者发展空间、发展权，量化减排即在一定程度上限制了某些行业的发展，限制了当前经济的发展速度，这甚至是所有国家都不愿意看到的。

从1994年《公约》生效，到1997年第三次缔约方大会上《京都 议定书》草案的出现，经历了十分艰难的谈判磋商。然而此后的进程中出现了多次反复，例如美国于2001年宣布退出《京都议定书》，这给气候谈判蒙上了阴影，产生了久远的负面影响。2005年通过了4个重要文件《波恩政治协议》、《马拉克什协定》、《德里宣言》和《布宜诺斯艾利斯行动计划》，之后《京都议定书》终于生效，此时距2012年第一个减排承诺期到期仅剩2年。

2007年印尼巴厘岛，通过了“巴厘路线图”，尽管美国是在最后一刻点头同意的。“巴厘路线图”最突出特点是设计了“双轨制”谈判路径。即谈判分两个“特设工作组”：《公约》下的长效合作行动（LCA）和《京都议定书》下的附件一国家继续减排承诺（KP）。这一方面体现出了发达国家与发展中国家在责任上的差异；另一方面也是顾及到美国的做法。由于美国退出了《京都议定书》，它可以通过LCA下承诺与其他发达国家可比的减排。

按照“巴厘路线图”，哥本哈根气候大会本应该完成谈判。但结果此次大会最终仍是以“罗生门”告终。

分歧的本质出发点都归于一个原则，即“共同但有区别的责任”原则。各方对此原则的解读不同，加之随着当前国际经济局势变化使得发达国家更加动摇了最初并大愿意拿出的减排承诺与政治意愿。

联合国今年6月还将在波恩举行一轮气候谈判，除“德班平台”外《公约》附属科学技术咨询机构以及附属履约机构也将开会，讨论多哈决议的落实情况并为年底在波兰首都华沙召开的联合国气候变化大会做准备。