UNFCCC联合国气候变化框架公约波恩谈判概要

UNFCCC联合国气候变化框架公约波恩谈判概要

信息来源：TWN BONN NEWS UPDATE (03-14 JUNE 2013)

编 译：张渊媛

联合国气候变化框架公约(The United Nations Framework Convention on Climate Change, UNFCCC)2013年最后一轮非正式谈判于6月3-14日在德国波恩举行。议程要点为这样几部分，第一主轨道是《加强行动德班平台（ADP）》（简称德班平台）的第二次会议的第二部分（ADP-2-2），主要是讨论德班平台的两个工作流程的议题。另外还有两个次轨道的谈判也正式开始。一个是执行附属机构第38次会议（SBI38），另一个是科技咨询附属机构的第38次会议（SBSTA38）。以下对此次谈判的主要内容做出归纳。

6月3日，会议第一天，在执行附属机构的大会上，联合国气候变化秘书处执行秘书费格罗斯女士作了发言。她着重指出，现在气候变化的温室气体排放已超过400PPM的阈值，对将来的气候变化会有严重的负面影响。希望各缔约方都能积极行动起来，推动会议进程，争取在2015年达到一个新的气候变化条约，或者是可操作的有法律约束力的文件。执行秘书还表扬了阿联酋，因阿联酋是第一个批准《京都议定书》第二期修改条例的国家。然而要使《京都议定书》第二期能够被有效实施，需得到143个缔约方的批准。

德班平台的研讨会和圆桌会议贯穿议程始终，主题是避不开的老难题，即资金、技术和能力建设。南北国家在这些领域中共识少，分歧多，且共识或将继续减少，分歧将持续增多。

首先，在资金支持的问题上，发展中国家认为在2020年务必要达到1000亿美元。在此基础上，2020年以后的资金支持都应该以2020年为基数而大幅度地提高。资金支持应该是新的、额外的、公共资金的以及是可预期的。发达国家的代表认为应该利用公共资金，鼓励或者激励私人部门的投资。因为仅能源部门的私人投资是以万亿元计算的，占据的份额很大。另外碳市场也是重要的资金来源，在新的气候变化条约中应该吸引和囊括不同的资金来源。在新的条约中有关政府的气候资金来源和数量，争议势必会很激烈。对政府援助资金的定义、构成可以采用MRV（可测量、可报告、可核实）的方法进行评论。私人资金很可能会起到重要作用，对私人部门的投资需要因势利导。发达国家向发展中国家的资金支持承诺，在数量上公共资金可能会缩水，在构成上可能会与私人部门的资金互为辅助。

其次，技术发展与转让议题上，各国都应该研发和采用新的技术，技术基本上是通过经济和市场的手段实现转让的。从发达国家向发展中国家的技术转让谈了几十年，文本已十分完备，但却没有任何实际成效。至今为止没有见到一个成功的技术转让范例，没有成本的技术转让或许是奢望。因为转让技术的国家担心其国际竞争优势会因此受到不利影响，同时还有知识产权方面的复杂纠纷。有谈判代表甚至认为，无需将技术转让提上议程，因为不可能有结果。倒不如直接谈如何利用经济与市场杠杆来加速技术转让，抑或寻求新模式。

再次，能力建设议题上，一些发展中国家起到了表率作用。例如中国就不定期地对发展中国家的官员和技术人员进行培训，加强他们应对气候变化的能力建设。南韩也提出来在他们的绿色气候研究中心，也要向发展中国家提供能力建设的帮助，做好绿色和低碳经济发展战略和规划。中国目前对发展中国家有一些资助的项目和活动。应该把这些活动统一起来。建立南南气候低碳发展行动基金。这个基金可以摆脱新的气候条约的约束，全力地支持发展中国家的减排和适应行动。同时也可以资助国内的援助人员和公共组织团体（如NGOs）加强对发展中国家的帮助，提升中国的“软实力”外交水平。

此次波恩会议中，加强了对气候适应策略的重视。德班平台最紧要的任务之一，就是敦促各缔约方务必要在2015年达成一个在2020之后可操作的新的国际气候公约。UNFCCC、《京都议定书》和《巴厘路线图》及其他各个相关的大会决议，都反复强调减缓、适应、资金和技术转让是气候变化谈判中的四大支柱，也是气候谈判条约实施的四个主要内容。气候谈判不仅要减少温室气体的排放，把温升控制在2℃以内。但在温度上升的条件下，调整和适应自然环境的变化是应对气候变化的一个重要方面，尤其对贫穷的和脆弱的发展中国家来讲，其遭受到的气候变化的影响最为严重，而却在应对能力上最为薄弱。发达国家有历史责任向发展中国家提供资金和技术支持，以便有效地减少排放和适应气候变化的影响。

在坎昆会议之前，适应往往扮演着次要的角色，但是适应与减缓应当是相辅相成、互为补充的，不可厚此薄彼。坎昆会议决议中，提出要建立适应的框架机制，适应的问题被提到与减缓问题同等的地位。适应的问题应该在国家应对气候变化的总战略中得到具体的体现并且认真做好适应项目的实施。适应包含损失和危害的议题，在多哈会议决议中，损失和危害的议题得到强化。区别是在侧重点上，适应是带有比较长期性的、战略性的调整，损失和危害是即时和短期的表现，比如由于气候变化致使台风出现的频率增加和风力增强，造成的破害力更大。从长远的角度，损失和危害与适应的问题是紧密关联的一个整体。在多哈大会决议中，缔约方同意进一步的开展工作来更好地理解损失和危害的议题，并且希望在第19次缔约方大会上有一些制度的安排来处理损失和危害的问题。损失和危害的议题在执行附属机构（SBI）下进行讨论。

在对适应议题的讨论中，许多缔约方认为要建立一个全球的适应目标。只有建立了这样的目标，才能够表明适应议题的重要性以及它与减缓的相互关系，开展和部署一系列的措施来达成目标。适应议题是2020年后的新的气候变化条约下的一个必不可少的综合组成部分，也应该从可持续发展的角度上来理解适应的问题。在许多国家的可持续发展计划当中，也就是平常所表述的绿色、低碳、循环经济。在可持续发展当中，不可忽略对适应议题的规划和阐述。并把适应议题作为可持续发展的一个重要目标。适应议题和平常所说的生态恢复、保护环境、水源保护、防止冰川融化、减少生态破坏和移民、根除生态贫穷等问题要紧密联系起来。具体地说，适应和减缓要平衡，要建立实施适应的各种方法和机制，建立国家的适应战略。

在适应的重点领域中，农业、林业、水利等领域是重点环节。如何发展可持续农业、可持续林业，最严格的水资源管理等等，都对适应有本质上的贡献。在适应议题上也可以采用自上而下和自下而上的途径来提升社会和自然生态系统的恢复，并且在发展中国家要跟其他的问题，尤其是消除贫穷、减少生态移民综合起来考虑。应该积极的开发某些工具，更好的量化适应的实施问题。从目前来看，适应的另一个重点在城市。城市不仅是能源消费的中心，也是温室气体的主要排放源，同时也应该是集中解决适应议题的领域。许多城市基础设施落后，城市遇雨必涝、缺水严重、热岛效应、土地侵占、植被破坏、垃圾围城、传染病肆虐，这都将在适应气候变化中处于极大的劣势。

波恩六月会议的进展十分有限，很多议题都被搁置，这给年底的华沙气候大会带来很大压力。波恩谈判有三条线平行推进。第一条是执行附属机构（SBI），谈判停止，毫无进展；第二条是科技咨询附属机构(SBSTA)，进展平稳，多有斩获；第三条是德班平台(ADP)，大部分棘手的难题被搁置。

2020年后新的气候国际条约的四大支柱性问题预计不会有重大变化，即减缓、适应、资金支持与技术转让。而谈判的焦点或者说是核心问题是，如何在具体实施中找到公平且可量化的指标或参数？

波恩无进展，华沙可有望？气候谈判是在与时间赛跑。随着全球化速率的加快，世界政经版图的变化，共识的达成只能是愈来愈难；而另一方面，气候变化所引起的各种负面影响，尤其是极端气候事件所造成的灾难却不以人的意志为转移的在频度和强度上都有所加剧。