联合国粮食与农业组织：种子协定获取与惠益分享体系的修正

FAO: Fixing seed treaty’s access and benefit-sharing system

作者：Edward Hammond

翻译：戴蓉

来源：http://www.twnside.org.sg/title2/biotk/2013/biotk131002.htm

发表于2013年10月8日SUNS #7670

2013年10月7日在美国，德克萨斯州，奥斯汀，（爱德华·哈蒙德[ 爱德华•哈蒙德是 Prickly Research(www. pricklyresearch. com)的主任，自1994年以来一直从事于生物多样性保护的议题，并参加了《粮食和农业植物遗传资源国际条约》理事会在阿曼德的第五次会议。]）——有一个推进《粮食和农业植物遗传资源国际条约》(ITPGRFA)获取和惠益分享体系的运动。

在9月24-29日阿曼首都马斯喀特召开的该条约理事会的第五次会议上，决定开始进行修正该条约获取与惠益分享结构及其种子交换多边系统的谈判，其中包括许多世界上最重要的粮食和饲料作物集合体的关键基因库。虽然关于这种修改的正式决定至少需要两年，但是如果谈判成功，可能会要求修改这个条约。

《粮食和农业植物遗传资源国际条约》理事会还批准了“多方利益相关者对话”加入会谈。这个对话由国际生物多样性和国际农业研究咨询小组罗马成员（CGIAR）组织和推动。

全球生物多样性已经在锐减的事实是该对话的主要议题，虽然它在2012年中期被首次提出，但不同的潜在参与者仍然对此现状有不同的解读。

一个失败的ABS体系

该条约于2001年年底通过，近12年后，事实证明《粮食和农业植物遗传资源国际条约》的获取与惠益分享（ABS）体系已然是失败了，它对于种子行业没有强制性，或使其为资源付费，即使这个行业依赖于多边系统（MLS）基因库的多样性来发展其商业种子产品。

该条约的惠益分享基金旨在支持小农户保护和开发作物的生物多样性项目，而很长一个时期来讲，基金因经费十分匮乏而使得多项活动无法开展。

不平衡的问题日益严峻——行业已经能够完全获取多边系统中的作物多样性，而对小农户的支持在很大程度上未能实现——已经导致南北方许多国家政府，质疑该条约的长期可行性。

自从成立以来，惠益分享基金只能通过零星的自愿捐款运行，如来自挪威和欧盟。

在最近的《粮食和农业植物遗传资源国际条约》理事会的第五次会议上，各国政府最后正式承认如果不能使惠益分享体系更有效，这个条约可能会失效了。

为了解决迫在眉睫的危机，理事会成立了一个特设工作组，负责“条约”财务机制备选方案的评估，并“加强”获取60个全球重要作物多样化品种的条约多边系统，如玉米、小麦、土豆、大米、豆类和高粱。工作组将在2015年理事会复会之前至少召开两次会议。修正目前该条约的ABS体系需要顺利地平衡一系列复杂的共同关注。

在一般情况下，生物多样性的获取与惠益分享——包括农作物多样性——并不在《粮食和农业植物遗传资源国际条约》多边系统中，而是包含于在生物多样性公约（CBD ）的条款中，特别是在《名古屋议定书》获取与惠益分享的条款中，目前《名古屋议定书》正在等待各个国家的正式批准，并有望在2014年正式生效。

对于农业种质资源，欧洲尤其偏好该条约的多边系统（MLS），尽管它还存在缺陷——这与欧洲在《名古屋议定书》议题上的犹豫也有一定关系。

在《粮食和农业植物遗传资源国际条约》中，欧洲追求直接的交换条件。相反，几乎所有发展中国家都赞成CBD对农业议题的做法。

在联合国粮农组织内，粮食和农业遗传资源的责任被分为《粮食和农业植物遗传资源国际条约》和粮食和农业植物遗传资源委员会。

欧洲以外的北方国家，如加拿大和澳大利亚，比起CBD来说它们普遍青睐粮农组织解决粮食和农业遗传资源的方法，包括农业生物多样性（如家畜和工业微生物）的其它类型，被归属于粮食和农业遗传资源委员会的职权范围内。

然而，这些国家的立场很复杂，他们的盟友美国还没有批准加入《粮食和农业植物遗传资源国际条约》，主张该条约不应该被改变。

直到最近，与美国立场相似的日本，也已经同意加入该条约，并将会在短期内开始成为一个正式的缔约方。

发展中国家担心其它“北方”国家以及欧洲国家，正在寻求启动联合国粮农组织范围内的许多进程，其中的一些可能最终是无结果的，但是每个涉及到与粮食和农业遗传资源某些方面相关的进程，都可看作为维持现状和阻挠《名古屋议定书》在农业遗传资源应用的一种策略或手段。

讨论的过程

9月24日会议间隙的讨论明确表示关于财务机制的进展被广泛视为“创造或打破”条约的议题。在下午的全体会议上有个简要的考虑，欧洲希望对惠益分享和扩大多边系统以覆盖更多作物等议题同时进行讨论。

相比之下，代表发展中国家的印度尼西亚，“77国集团+中国”认为，发展确定惠益分享体系应当作为优先事项，支持建立一个特设工作组，以进一步讨论这个议题，未看到扩大多边系统作为该工作组的主要考虑事宜，也未将其作为推动惠益分享的前提条件。

肯尼亚代表非洲发言，支持“77国集团+中国”，强调任何解决该条约ABS问题的方案需要与《名古屋议定书》相统一。

洪都拉斯代表拉丁美洲和加勒比国家集团（拉丁美洲和加勒比国家集团）发言，也暗示，他们不会接受将扩大多边系统作为促进惠益分享的前提。会议主席提出设立一个联络小组。

在随后的讨论中，巴西指出，“77国集团+中国”与“拉丁美洲和加勒比集团”观点背道而驰，而就巴西来讲，其更青睐欧洲的观点，并非常渴望开始会谈。此外，巴西不同意厄瓜多尔的观点，要求给予时间以便进行区域磋商联络小组成员的选择。

马来西亚代表亚洲发言，强调该条约是一个“一揽子协议” ，旨在平衡获取与惠益分享，但是目前这样的“条约”并不存在，因为利益还未流动起来。

亚洲强调在未来20年仍会需要一个“新协议”。而该条约已经花了7年的时间进行谈判，而各缔约方现在已经拿不出这么多时间来进行谈判了。

建立一个“开放式”的联络小组，让所有国家都可以参加，可以有区域代表发言。在随后的日子里，这个小组召开了几次会议以起草决议文本。在联络小组中，达成了一个广泛协议，即在闭会期间讨论获取与惠益分享，只有加拿大在此过程中表示犹豫和采取了暂停该进程的行动。

闭会期间工作组遇到了更棘手的问题，具体而言，即是否扩大潜在的多边系统。经过一番讨论，达成了妥协，工作组将在其第一次会议上讨论惠益分享议题，考虑如何“以一种可持续和可预见的方式增加使用者为基础的支付和促成惠益分享基金的捐款。”

在其下一次会议上，工作组将着手于多边系统的讨论，然后考虑是否有可能“用额外措施加强多边系统的功能”。

很明显发展中国家，特别是非洲和加勒比国家集团不会接受欧洲倾向于让特设工作组讨论多边系统“范围”的提议。联络小组慎重考虑了工作组中的区域平衡问题，最终决定使用联合国粮农组织标准的区域代表制公式。（五个代表分别来自非洲、欧洲、亚洲、拉丁美洲和加勒比国家集团，三个代表来自近东地区，两个代表来自北美和西南太平洋。 ）

对美国来讲，将相当多的时间投入到确保让加拿大（北美）和澳大利亚（作为西南太平洋）在工作组谈判桌上有一席之地；尽管事实上，从一开始就相当清楚，其他地区并不允许非缔约方与缔约方在工作组中有参与协商的平等权利。

欧洲敦促其他缔约方允许民间社会组织、农民组织、种子产业界、国际农业研究磋商组织正式参与（作为观察员）。欧洲的提议得到非洲的大力支持，除西南太平洋地区以外，没有遇到反对意见。

澳大利亚代表西南太平洋，原则上不反对观察员的参加。

或许是某种形式的对话

关于多方利益相关者对话这个问题，理事会明确“欢迎一个非正式的多方组织对话，加强多边系统的运转，并增加惠益分享基金，可能为特设工作组提供投入。”

理事会将成立由来自于利益相关者代表组成的工作组，积极开展磋商、对话，虽然这些对话在重要区域已经被逐渐淡化，尤其是在欧洲的代表中。

民间社会组织的态度也不尽相同。有一些是积极支持的，另一些更倾向于建立一个更加开放和包容的利益相关者之间对话的平台。

《粮食和农业植物遗传资源国际条约》理事会的下次会议将于2015年召开，在休会期间，工作组将至少举行两次会议，各缔约方将很快提出区域代表者的名单。