迫切需要的减排与气候资金：能否通过市场机制实现？

Urgently needed emission reductions and climate finance: Can market mechanisms deliver?

来源：www.twn.my

作者：Kate Dooley

翻译：张渊媛

 

IPCC的最新报告清楚地显示进行大幅减排的必要性，大气碳排放的总预算应当低于950兆吨。如小岛屿国家和最不发达国家所呼吁的，要将增温保持在2℃甚至是1.5℃的范围内，亟待大量的资金注入。事实上就温度维持在2℃甚至是1.5℃范围内，不论是技术上还是经济上都是可行的，但无论是发达国家还是发展中国家都需要大幅度地增加减排承诺，以期扭转气候变化不利影响所引发的灾难。

尽管当前的气候局势已然十分危急，但各国政府还在讨论在公约框架下建立新的碳市场机制。当前关于碳市场机制的谈判已经超出了“巴厘路线图”所设定的“采用多种途径来促进有效的减缓行动…”的范围, 而逐渐地演化为对两个议题的讨论：一是基于市场的机制(Market-based Mechanism, NMM) 和不基于市场的途径(Non-market-based Approaches, NMA)。尽管缺乏证据表明碳交易就可以实际上降低温室气体的排放量，并能够扭转气候变化的灾难。世界范围内有很多碳交易机制都被遗弃了，而且存在的机制也都被认为是有可能潜在的增加碳排放。我们需要的是一种基于市场的工具，通过排放限额交易的形式来开发出有效的应对措施。关于市场机制和碳交易，有一系列的关切需要进行审慎考虑。因为这牵涉到一些根本问题，不但与排放交易体系的设计有关，还与履约、管理和市场机制的资源配置相关。关于此，下文会有更详细的讨论。

减排承诺不应成为灵活的市场准入的条件

UNFCCC下多的途径框架(Framework on Various Approaches , FVA)的目的是让缔约方来提高减缓承诺，包括基于市场的和不基于市场两个途径机制。这引起了诸多的后续问题，发达国家表示提高减排承诺量需要设置一些前提条件，如市场准入和更为灵活的机制。其他缔约方则质疑各种限制的逻辑性，并表示，进入碳市场本身并不意味着就增强了减排的雄心，应当在考虑任何的弹性机制之前首先确保对减排量拿出实质承诺。

2011年的德班气候变化大会文件中包含了一项协议，讨论在《公约》下建立一个新的市场机制。自此，两个最大的碳市场，欧盟的排放交易计划(European Union’s Emissions Trading Scheme, EU ETS)和清洁发展机制(Clean Development Mechanism, CDM)应运而生，并逐渐发展和壮大起来，然而这两大机制都存在严重的价格体系瘫痪问题和机制本身的可信度问题（包括大规模的碳信用额盗用和重复计算）。现有碳市场中对于碳信用额的需求并不大，再加上过度供应的问题，因此利用这些市场机制并不能真正达成减排的目的。

缺乏对最脆弱国家的气候资金供给

资金安排使得发达国家能够平衡减排承诺进而不利于气候减缓行动。具体的，这些市场机制的资金安排不仅不能让发达国家继续提高其排放量，督促它们增加减排承诺额，而且无法进一步扩大融资从而有利于最贫困国家应对气候变化。清洁发展机制具有这样的特征：首先是资源分配的不平衡，吸引到的投资都是风险最小而收益最大的类型，这就是为什么已经通过的CDM项目中有高于70%的份额仅存在于四个国家中(非洲国家所占的CDM份额还不到 3%)。为了扭转这种有限的资金分配不均衡的问题，欧盟自2013年伊始，在机制的运行过程中，只采购来自最不发达国家的碳信用额。然而，2013年之前滞留的碳额度，以及持续的低价和低需求量，使得最不发达国家不大可能在清洁发展机制项目中获得大幅度的提升。

其次，除了在地域上分配的不平衡之外，另外还需考虑排放交易融资的方向问题。碳市场的规模大小（按交易量计算）与可获取的用于实际减排活动的多少与绩效之间并不存在直接的相关关系。碳市场中的绝大部分投资，如欧盟，都存在于衍生产品中（估计约占64-99%）。与其它商品市场类似，其中只有5290亿美元的碳市场投资是被应用在减排活动中了，而只有很小的比例流向了发展中国家以及实际项目中。新的或者扩展的碳市场的主要目的是增加碳交易量，而不是让资金流向实际的减排活动中。

“最昂贵”的减排

尽管排放交易机制被吹捧为“最有效”的气候减缓工具，但碳市场被证明是比直接监管要昂贵很多倍。瑞士一家银行的一份分析报告显示，2011年欧盟的碳机制在为能源企业谋取利润的同时，并没有切实地降低碳排放量。即就是，碳机制不但未能有效地减缓气候变化，反而还增加了纳税人的负担。据估计到2020年，此项额外纳税将达到2400亿美元，在经济危机蔓延的当下，这对纳税人来讲不能不说是相当沉重的负累。

同样地，CDM不仅仅远不能降低减排成本，还产生了一些额外的利润，甚至是暴利，将减排的公共支出成本增加了很多倍。来自南韩和巴西CDM项目的例子是，在降低一氧化碳排放的项目中，企业仅投资了1.5亿美金，就获利了18.9亿美金的暴利。这样的例子不甚枚举，都强调了市场机制常常不是解决公共政策方面的最佳方案，反而被企业所巧妙利用，成为了企业牟利的手段之一。

缺乏对环境的保障

利用碳市场的另外一个关键假设是，该市场机制可以提供切实的、持久的、额外的和已被证实的温室气体减排，因此碳市场机制被认为是有利于环境完整与健康的。要确保减排是切切实实的，其中的关键衡量指标是环境健康。然而碳市场的运行由于受到诸多因素的制约，而无法保证环境的健康。例如：

 难以保证额外性：碳市场中的减排是不是额外于本该减排的量，这对于购买碳信用额是很核心的内容。但这种额外性几乎是难以去核实的，而且研究显示碳信用额补偿市场的绝大部分都不是额外的。

 发达国家依然被桎梏在碳集约体系中。发达国家仍然被囿于污染技术当中。其中，不见得是发达国家本国还在使用高排放与高耗能的技术，而是因为现有的碳机制从外部购买除其集体承诺上限的能力有损于全社会向低碳型转变的能力，这变相的使得全社会被限制在碳集约体系中。

 在碳市场机制下的各种国际级或者区域级体系标准中的环境要求都相对很低，低于当前通过联合国进程中的环境基准。

碳市场机制在促进一种进程，该进程在各种行业间建立了某种可替代性。尽管事实上基于技术可获取度和成效，行业间存在着巨大的差异，那么行业间的温室气体排放是否具有替代特性还有待研究。陆源温室气体排放，如来自森林和土壤的，倾向于被火烧、洪水和干旱等活动永久的改变，气候变化本也增加了陆地碳源，而非降低温室气体排放。藉此，在清洁发展机制中需对森林等来源的碳额进行严格的审查。

许多国家将碳市场交易视为某种机遇，认为对碳市场的扩展进行进一步监管总比不监管的好，建议建立一个国际专门机构来负责记录国际碳交易量，并且确定碳交易的度量单位。

转移责任-保守的计算

所提议的关于环境健康的标准常将负担转移到发展中国家头上。当下对于碳额的保守计算中，包括最低阈值和零绩效等，都与UNFCCC原则相悖，在转移减缓责任，同时也在转移造成这些责任的成本。然而在应对碳市场机制中缺乏环境健康标准的问题上，这种保守的计算方式是不恰当的。

清洁发展机制和其他碳市场机制已然受到很多诟病，补偿机制也不能实际的降低总排放量（充其量最多只不过是将责任转移到了发展中国家的肩上），那么其实当前关于碳市场讨论的核心就被挪到了“补偿之外”。在此讨论中，焦点集中在“净减排量”上。而对于“净减排量”目前还没有一个明确的界定。一般认为净减排额度应当是低于“照旧”的核算基线，或者其他保守的核算方法，这类模式对于减排的补偿低于核算出的排放减排量。这样一来，就要求本没有硬性减排责任的发展中国家，大量的降低其减排额度。

但是，仅仅保守的核算一项还不足以达到全球减排的“净减”。要大幅地且及时地降低减排，需要各行业参与减排，以及各国尽快地共同参与。同时，需要注意到，在减排问题上不存在空间上的置换，即一方作出的减排努力不能替代其他地区的无所作为。

解决办法-应当首选非市场机制模式

基于“非市场”的模式指代的是一系列的途径的组合，其中的一些包含了市场的途径和其他相关激励机制。例如，直接的减排价格途径（碳税）；补贴改革途径，包括发达国家中的化石能源和农业补贴；可再生能源强制回购；能源效率和其他负面成本途径；解决消费和处理技术转移和知识产权的问题。因为其中很多途径都牵扯到技术市场，因此这些都算是非市场途径谈判中的重要议题。

在基于非市场的途径下，建立一个信息共享机制，进行有关最低成本减排方面的信息和技术的交换。非市场途径中应当考虑的手段主要有：

 有关可持续资源利用的环境教育；

 技术开发、传播、能力建设、向发展中国家转移，包括通过公共资金来支持研究；

 开展技术评估，以确保优先推广对环境和社会有利的技术；

 可持续环境、能源、土地以及其他自然资源政策；

 执行一些直接的措施来禁止有损于环境的技术；

 支持公共研究和开发；

 评估能源生产领域的公共补助，以期考虑其对气候的影响；

 通过直接税收的方式来调节碳价；

 大力提升能效；

 提升有关公共运输的基础设施建设。在参与这些措施的过程中需要考虑到气候公约框架下发展中国家的经济义务和能力建设。

结论

考虑灵活性的时代已经过去了。当前需要发达国家兑现它们在气候公约下的承诺，并且通过向发展中国家提供资金，以及转移技术以提高发展中国家应对气候变化的能力建设，使得它们有能力采取相应行动来从源头上减少温室气体排放。当全球需要减少的温室气体减排量仅为一个比较小的数值时，有些人或许会认为碳交易和补偿体系是可供考虑的选项，尽管贸易体系的设计和执行中还存在很多问题。但是当前全球各国都需要急速的进行“去碳化”的转变时，这样以来，补偿和交易性质的减排机制便很难有空间。需要尽快进行实质的根源性的减排，任何拖延这种行动的规划都将增加有害的气候变化所带来的风险。需要同时在发达国家（通过规章和标准）和发展中国家（通过开发创新的实施手段，而不是通过碳信用额补偿的形式）采取行动。鉴于当前各国的减排承诺额都比较低，碳市场值较低，对现有碳信用额的需求也不大，所以也拿不出适当的理由去对各方进行评判。需注意到市场机制显然是无法满足当前对于温室气体减排的需求。

建议：

鉴于上述考虑，在气候公约下，无需急于建立新的、基于市场的机制。那么，现有的碳市场机制将在应对气候变化中扮演怎样的角色呢？其功能应当被局限在以下两个：1) 评估现有减排贸易机制失败的原因；2) 与基于非市场的减排途径共享信息。在各国的“去碳化”进程中，知识共享、最佳实践的开发、专家评议和对政策和途径的评估将在部署一系列的激励措施、政策、规定、技术转移中起到至关重要的作用。与气候公约的原则保持一致，其中，发达国家需起到带头作用；在公约第4条第7款的规定下，发展中国家需要进一步加强能力建设。可以看出，在快速的“去碳化”进程中，并没有碳市场机制的一席之地。此外，需要对当前已经存在的碳市场机制进行评估，解释为什么当前的机制无法降低碳排放量，评估作为温室气体减排的举措之一，碳市场机制的有效性。而不是再去盲目的开发新的碳市场交易机制。