《名古屋议定书》对中国林木遗传资源获取的影响
《名古屋议定书》在2010年10月第十次《生物多样性公约》缔约方大会上通过，提出需要为遗传资源获取与惠益分享制订一套具有约束力的国际制度。《名古屋议定书》对生物资源的获取、利用及利用后产生的惠益分配进行规范，已成为具有可操作性的国际约定。议定书的产生源于1993年生效的《生物多样性公约》第15条款，该条款提出针对各个国家和地区间的生物资源获取建立一套具有国际约束力的制度，随后参加《生物多样性公约》（CBD）的各国政府为此进行了8年的谈判。各国政府依掌控生物资源的数量和利用开发水平的差异而分为生物遗传资源提国和使用国两大阵营。生物遗传资源获取和惠益分享问题的实质是重新分配生物遗传资源提供国和使用国之间的利益。双方争论的焦点主要集中在如何平衡提供国和使用国权益问题上。资源提供国多为发展中国家，对遗传资源的研发能力弱，研发和保护资金不足，现代生物技术手段落后。上述3各因素限制了资源提供国对自身遗传资源的研发和保护。相反，资源使用国国内遗传资源短缺，但研发能力强、研发资金充足、研发技术手段先进，可通过获取国外的生物资源进行深层次开发，并以专利等知识产权的形式获取高额利润。因此，生物遗传资源的供需双方诉求不同。《名古屋议定书》将为遗传资源的提供方和使用方提供更多的法律保障和高的透明度，以促进对遗传资源及与遗传资源相关的传统知识的保护，有助于确保惠益分享。林木遗传资源是我国生物遗传资源的重要组成部分，该议定书的实施将对我国林木遗传资源的获取产生重要影响。
- 1. 世界各国签约和履约情况
目前已有92个国家签署议定书，并在51个国家获得批准（见表1）；该议定书已于2014年10月12日生效，2014年10月13-17日缔约方第一次会议在韩国平昌召开。但目前只有少数国家落实了国内的遗传资源获取与惠益共享机制。哥伦比亚、也门、阿尔及利亚、巴西、墨西哥、卢旺达、厄瓜多尔、中非共和国、塞舌尔群岛、马里等为最早签署议定书的国家。印度政府通过国家生物多样性管理机构已经签署了100份遗传资源获取和惠益共享协议，各部落团体已经开始从中受益。2011年7月生物多样性大国哥斯达黎加在联合国签署了《名古屋议定书》，成为签订该议定书的第37个国家；哥斯达黎加之所以签订这份议定书，是因为该文件确认各国对其自然资源拥有主权，并为保护现有遗传资源和持续利用这些资源提供了一定的保证。2011年9月20日法国签署了《名古屋议定书》，成为签署该议定书的第54个国家。法国认为，《名古屋议定书》可以让各国更加均衡地开发和利用自然资源，而且有效地打击盗猎、盗采等非法活动，有助于保护自然资源和生物多样性。2012年5月14日，中、日、韩领导人在北京举行第5此领导人会议，其中提到“欢迎3国为实现《爱知目标》及使《获取与惠益分享名古屋议定书》尽早生效所做的努力，确认就此加强三方合作的重要性”。这表明了东亚3个最发达的经济体对该议定书的重视。但美国作为生物技术及生物制药技术发达的国家，为避免受制于该议定书的约束，既不参与该谈判，也未签署该议定书。
表1 已签署《名古屋议定书》的国家
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区域 |
国家 |
数量 |
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亚太地区 |
印度、日本、韩国、印尼、不丹、泰国、柬埔寨、孟加拉、约旦、叙利亚、也门、黎巴嫩、塞浦路斯、塔吉克斯坦、蒙古、澳大利亚、密克罗尼西亚、帕劳、瓦努阿图 |
19 |
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拉美及加勒比海地区 |
墨西哥、哥斯达黎加、多米尼加、厄瓜多尔、危地马拉、萨尔瓦多、洪都拉斯、巴拿马、巴西、哥伦比亚、乌拉圭、秘鲁、阿根廷、格林纳达、安提瓜和巴布达 |
15 |
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非洲 |
埃及、阿尔及利亚、毛里塔尼亚、摩洛哥、几内亚、突尼斯、索马里、苏丹、几内亚比绍、肯尼亚、加纳、马达加斯加、马里、加蓬、吉布提、中非、佛得角、布基纳法索、贝宁、卢旺达、刚果（金）、刚果（布）、尼日利亚、尼日尔、塞舌尔、多哥、莫桑比克、科特迪瓦、乍得、塞内加尔、南非 |
31 |
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欧洲 |
德国、瑞士、奥地利、意大利、希腊、法国、卢森堡、西班牙、葡萄牙、英国、爱尔兰、比利时、丹麦、荷兰、瑞典、挪威、芬兰、乌克兰、保加利亚、罗马尼亚、捷克、匈牙利、波兰、立陶宛、斯洛文尼亚、摩尔多瓦、塞尔维亚 |
27 |
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总计 |
92 |
目前各国的关注点已由谈判转入如何确保议定书生效和监管其运行。各方主流观点均认为，《名古屋议定书》条款的谈判已告一段落，目前应就如何使协议书尽快生效和运作的相关问题进行讨论，包括管理机构、履约机制、信息公开机制和资金运行机制等技术性问题。
- 2. 中国履行《生物多样性公约》情况及对《名古屋议定书》的态度
《生物多样性公约》作为联合国环境与发展大会（UNCED）的重要成果，对各国生物多样性保护与可持续利用、遗传资源与传统知识的合法获取与惠益分享等方面产生了积极的推动作用。《名古屋议定书》即为《生物多样性公约》中有关资源获取与分享的延展，对遗传资源与惠益分享方面的争论予以法律化的具体规范。
2.1 中国履行《生物多样性公约》情况
我国在1992年联合国环发大会上加入《生物多样性公约》，1993年12月29日正式生效。中国生物多样性保护的战略目标为：实现生态系统过程的良性循环，确保生物种类的可持续利用，为国民经济和社会发展提供良好的物质基础。中国作为生物遗传资源大国，为配合CBD履约，在政策和法律及制度建设、保护与管理、宣传教育等方面取得了显著成绩：首先是建立了生物多样性保护和履约国家工作机制，形成统一监督和部门分工相结合的管理制度；其次是加强立法和执法，强化原地保护。为有效遏制生物物种锐减的不利趋势，中国政府制定并颁布了20余项相关的法律、法规，基本形成了生物多样性保护的法规体系。建立各种自然保护区2588个，陆地保护区面积占陆地国土面积14.9%。全国约90%的陆地自然生态系统、65%的高等植物群落类型都得到了有效保护。国家每年都组织形式多样、内容丰富的生物多样性保护和履约宣传教育活动，如“地球日”、“世界环境日”等主题宣传，充分利用电视、报纸、网络等媒体，对破坏生物多样性的违法活动揭露曝光。在加强国内公众保护意识的普及与提高的同时，积极推动全球合作，参与历届缔约方大会，并与公约秘书处、联合国环境规划署、全球环境基金等国际机构保持沟通与合作，为《生物多样性公约》在国际和国内的有效实施作出了贡献。
尽管我国已采取了多项生物多样性保护和恢复措施，但由于自然气候变化、人为破坏以及经济发展与资源保护之间的矛盾等原因，仍然需要进一步在保护与发展之间寻找平衡点。
2.2 中国政府对于加入《名古屋议定书》的态度
《名古屋议定书》作为CBD公约的延伸，更加具体规范了遗传资源获取与惠益分享的内容。中国政府从认真履行《生物多样性公约》的视角，十分重视遗传资源获取与惠益分享的谈判工作，参加了历次谈判。我国在生物技术研发层面，整体水平优于其他生物多样性大国，但远远落后于美国、欧盟、日本、韩国、澳大利亚等国家。同时作为遗传资源使用大国，中国也希望通过议定书有效实施，为获取国外遗传资源带来方便。因此，在遗传资源获取与惠益分享谈判和履约方面，我国政府采取“跟而不紧、参而不促”的策略。目前，中国政府正在对《名古屋 议定书》条款进行研究，将适时加入。
- 3. 《名古屋议定书》对中国林木遗传资源获取的有利影响
林木遗传资源是生物资源的重要组成部分，在明确表示农业遗传资源不适用《名古屋议定书》后，预示着林木遗传资源成为该议定书约束和适用的主体资源。林木遗传资源主要存在于森林生态系统中，包括乔木、灌木、藤本植物等。议定书的履行将对中国林木遗传资源的多样性保护与可持续利用、获取与惠益分享产生积极意义和作用。
3.1 促使林木遗传资源保护和获取更加规范
中国林木遗传资源的主管单位为国家林业局，具体负责保护与监管的单位有国家林业局保护司、造林司、濒管办、场圃总站、可以发展中心等部门。与林木遗传资源相关的法律主要有《森林法》、《种子法》、《动植物检疫法》、《野生植物保护条例》、《自然保护区管理条例》、《湿地管理条例》、《植物新品种保护条例》等。在与遗传资源相关的传统知识保护方面，也先后制定并颁布了《专利法》、《著作权法》、《商标法》、《反不正当竞争法》、《非物质文化遗产法》等法律法规。虽有专门的管理机构和相关的法律法规监督和约束林木遗传资源的获取，但与发达国家相比我国在林木遗传资源的管理上还存在较大差距，因此在法律、经费和管理人员数量与质量等多个层面还有待加强与完善。核准《名古屋议定书》的过程也是国内对林木遗传资源管理的法律体系和行政体制逐步完善的过程，必将使法规更加缜密、制度更加完善，从而促使林木遗传资源的保护和获取更加规范。
3.2 有效遏制林木遗传资源的非法流失
中国是世界生物多样性大国，是世界8大遗传资源起源中心之一。原产中国的高等植物3.4万余种，总数居世界第三位，仅次于巴西和哥伦比亚。其中50%的植物为中国特有种，有乔木树种2000余种、重要经济树种1000种以上。有观赏植物7000种。在全世界900余种杜鹃花中原产我国的有530种，占60%，现代杜鹃的几千个栽培品种的主要亲本均来自中国。因此，我国也是遭受“生物剽窃”最为严重的国家之一。中华人民共和国成立之前，遗传资源的流失主要是由于外国人进入中国以考察的名义非法获取，如猕猴桃、杜鹃等都是在这个时期大量流失的。1949-1978年国外从中国获得林木遗传资源主要是通过政府间的赠予和交换。1978年改革开放以后，林木遗传资源的主要流失形式有项目合作中的不当交换、出国留学人员的非法夹带、贸易途径的流失、传统知识被抢先申请专利等。加入议定书可有效遏制生物遗传资源的非法流失，规范资源获取程序，从而使得生物遗传资源的获取更加有法可依、有章可循、有惠益可得。
3.3 促进林业植物新品种培育与保护制度更加完善
遗传资源获取与惠益分享制度保障了育种材料与育种人的权利。中国一直重视知识产权的保护工作，自1999年中国政府加入国际植物新品种保护联盟（UPOV）后，即颁布了《植物新品种保护条例》等法律法规，筹建专门的机构，对林业植物新品种工作给予保障。UPOV91文本和78文本都明确要求在新品种申请时使用的育种材料必须得到遗传资源所有权人（即遗传资源提供者）的授权，不允许非法使用他人的育种材料。因担心日后可能得不到新品种的经济利益，许多遗传资源的所有权人不愿向育种人提供材料；育种人同样因育种材料获取困难而增加了新品种培育成本，并导致育种周期延长。问题的症结就在于新品种培育成功后的惠益分享问题。《名古屋议定书》明确约定了遗传资源获取方与提供方之间必须公平公正地分享惠益，扫除了这一合作障碍。这将有效促进林木遗传的获取过程，为林业植物新品种育种人提供工作便利，降低育种成本，避免因育种亲本获取不当而为日后该品种推向市场埋下潜在隐患，既可促进林业植物新品种培育，同时培育的新品种作为其他育种人的遗传材料也可从“惠益分享”角度得到有效保护。
惠益分享将缩短林业新品种育种周期，加速新品种市场化进程。惠益分享明确了育种人与遗传资源提供人之间的责权利，资源提供方在享受到惠益后会对自身的资源采取更好的保护措施，并乐于让更多的育种人使用自己的遗传资源。这将使更多的育种人获取到育种材料，有效地推动树种（品种）的遗传改良，使得育种者间对新品种产生良性的竞争，缩短林业新品种的育种周期，加快品种推广示范的力度和市场化进程，使林业新品种为社会创造出更多的经济效益。
惠益分享将促进林木遗传资源提供者（所有权人/社区居民）的收入。中国林木遗传资源主要分布于西南、华南、华中、东北等立地条件多样的山区，这些地区的居民因受自然条件的影响而收入低、生产力低下。但当地人民在长期的生产和生存中也积累了许多宝贵的利用林木遗传的知识和技能-传统知识。传统知识在中国最主要体现在少数民族地区医药的利用和传承方面，如蒙医、藏医、瑶医、苗医、傣医、东巴医药等。《名古屋议定书》明确要求利用传统知识开发市场化产品的公司、企业和个人要与当地社区、居民分享这些惠益。这些惠益既可增加当地居民的经济收入，也可促进当地居民对传统知识的传承、保护与发扬，增强他们与外界企业、公司分享惠益的能力。
- 4. 我国林木遗传资源获取现状及存在的主要问题
4.1 现有的法律体系不能有效保障资源获取与惠益分享
《名古屋议定书》第6条“遗传资源的获取”对遗传资源提供国明确提出了其国内法立法要求以及管理程序透明度和要求，而目前我国还没有制定与《名古屋议定书》遗传资源获取相关的法律法规，各部委也因没有相关的国家法规而没有出台相关的行业规章。国内林业法律体系不能满足核准《名古屋议定书》的要求，主要体现在林业遗传资源监管法律体系尚不完善，现有的涉林法律、法规强调对生物遗传资源获取过程和获取活动的管理，对获取完成之后的后续利用活动即产生惠益阶段缺乏监管，还没有明确规定利益分享范围，没有出台一个惠益分享的示范合同或分享协议的范本，因此造成了生物遗传资源“获取和研发易、惠益分享难”的不利局面。获取尤其是国外研发企业和研究机构对我国的生物资源通过合作研究、合作考察、科技援助等方式，披着合法外衣进行着非法获取的活动，以极低的获取成本进行研究和开发，进而侵害我国生物遗传资源的权益。但由于法律层面的问题，中国林业执法部门却很难追究其法律责任。
4.2 林木遗传资源保护工作存在监督缺位现象
中国现有的遗传资源保护与监管体系是以方便行业部门监管为基础建立的，对遗传资源的管辖范围也是按照相应部门职能进行划分，造成在实际操作中有些遗传资源难以确定主管部门，形成监管缺位。非法获取者会以无法找到主管部门为由，绕过主管部门的监管程序而非法获取资源。
4.3 涉及惠益分享的遗传资源所有权属确定存在难点
《名古屋议定书》对资源获取与惠益分享，尤其是对传统知识的保护，都涉及到资源所有权问题。中国的遗传资源主权属于国家，产权和所有权又有不同的情况。例如，国有林场的遗传资源、山区农民承包林地的遗传资源、自然保护区的遗传资源，其主权、产权和所有权都不相同。所有权属的差异都需要在核准议定书前予以明确。
4.4 遗传资源来源披露制度不完善
《名古屋议定书》最终文本忽略了发展中国家一直呼吁的“遗传资源来源披露制度”，而中国对遗传资源最集中的体现就是专利法规定的遗传资源来源披露制度，如何在现有的法制体系框架内与议定书对接是亟待解决的问题。
- 5. 建议
中国林木遗传资源十分丰富，保护我国的林木遗传资源，避免其非法流失和被窃取是中国政府一贯立场。同时，中国又是潜在的遗传资源使用国，但生物技术和生物产业研发尚处于起步阶段，在短期内难以达到发达国家的研发和利用水平。随着国内技术研发能力的逐步增强，我国企业获取或外遗传资源的需求也会逐步扩大。因此，核准《名古屋议定书》对于我国遗传资源的保护与利用，以及对国民经济的发展总体上是利大于弊。针对目前国内林木遗传资源获取现状，建议利用3-5年时间，从法律制度、行政管理、追踪监管和资源清查等领域完善和弥补，做好“适时核准”《名古屋议定书》的各项准备工作，力争在2020年前完成签约。
5.1 完善林木遗传资源获取与惠益分享的法律体系
为尽快签订议定书，应首先从立法层面填补遗传资源获取与惠益分享的法律空白。根据《名古屋议定书》的要求，尽早制定出资源惠益分享的模式合同，以指导遗传资源获取中发生的利益分配；进一步完善专利法、种子法中与林业植物新品种权的有效对接；稳妥有序地以法律手段阐明传统知识，并将传统知识与社区的关系具体化，有效保护传统知识与社区居民的惠益分享权力。
5.2 理顺林木遗传资源获取的行政程序，提高行政执法效率
针对林木遗传资源的管理现状，要优化资源获取的行政审批程序，根据资源所有权明确管理方，并建议在全国设立专门针对资源获取与惠益分享的第三方监管机构，促使行政执法高效、透明。
5.3 提高林木遗传资源获取后的追踪监察能力
《名古屋议定书》第17条对遗传资源利用的监测进行了规定，要求缔约方指定1个或多个有效检查点，搜集或接收相关的信息并遵守相关规定。这些信息包括其他缔约方做出的事先知情同意决定、遗传资源来源、遗传资源获取时签署的共同商定条件、遗传资源利用情况以及其他国家颁发的国际遵守证书等。因此，我国应加强口岸监查能力建设，培养一批又林木遗传资源背景的检测人员，并研制出针对林木种子及植物提取物（如DNA制品、中药等有效成分提取物）有效检测方法及国家颁布的检测名录。
5.4 加强林木遗传资源清查工作，完善监管依据
中国国土面积广大，立地条件复杂，气候类型多样，形成了丰富的林木物种资源，是遗传资源提供大国；同时，我国也是一个林木遗传资源的获取大国，1949年以后有记载的引进树种就超过了570种。因此，在准备核准《名古屋议定书》的过程中，应加快制定相应地林木遗传资源调查编目工作，进一步弄清国内的林木遗传资源保存种类和状况，为制定相应法律法规提供借鉴，同时为遗传资源的进出口监管提供依据。
参考文献：略
全文链接：名古屋议定书对中国林木资源的影响
