《联合国气候变化框架公约》第22次缔约方会议

By admin - 时间: 星期二, 十一月 22, 2016

马拉喀什气候谈判的期望

马拉喀什,11月7日(Meena Raman)——《联合国气候变化框架公约》(UNFCCC)年度气候谈判11月7日在摩洛哥马拉喀什拉开帷幕,预计将于18日结束。

为期两周的会议将举行《联合国气候变化框架公约》第22次缔约方会议(COP22),《京都议定书》第12次缔约方会议(CMP12)以及附属科技咨询机构(SBSTA)和附属履行机构第45次会议(SBI45)。

去年“巴黎协定”通过后,成立了一个新机构,即《巴黎协定》特设工作组(APA),该工作组于今年5月开始运作。《巴黎协定》特设工作组还将在马拉喀什恢复运作,继续完成缔约方会议分配给它的任务。

一个新的发展是《巴黎协定》日前正式生效。

《巴黎协定》于11月4日正式生效,这是《巴黎协定》于10月5日达到生效所需的双重门槛后第30天。双重门槛是要求至少55个《联合国气候变化框架公约》缔约方交存批准或接受文书,同时这些国家的总排放量占全球总排放量55%以上。

因此,缔约方大会的第一阶段作为《巴黎协定》第一次缔约方会议(CMA1)也将于11月15日在马拉喀什召开。截至目前,《联合国气候变化框架公约》197个缔约方已有97个批准《巴黎协定》。

尽管缔约方庆祝《巴黎协定》日前生效,但是《京都议定书》(KP)多哈修正案尚未生效,《修正案》准备落实《京都议定书》第二承诺期(2CP),为发达国家规定2013年至2020年承诺期内的减排指标。

《京都议定书》修正案于2012年在卡塔尔多哈通过。多哈修正案就《京都议定书》第二承诺期作出安排,为《京都议定书》发达国家缔约方规定了量化减排指标,使其全部排放量从1990年水平至少减少18%。他们还一致认为,缔约方发达国家应在2014年年底前重新审查其减排承诺,以期提高其目标水平。

遗憾的是,《京都议定书》第二承诺期并未生效,发达国家的减排目标水平到目前为止也没有修订。为了实施《<京都议定书>多哈修正案》,并使第二承诺期生效,必须有144个国家批准,包括发展中国家。到目前为止,只有71个国家批准通过。

马拉喀什会议是在联合国环境规划署(UNEP)最近发布2016年《排放差距报告》的背景下进行的,该报告指出,即使“巴黎承诺”得以完全兑现,2030年排放量也只能使世界回到本世纪温度升高2.9至3.4摄氏度的目标上,其排放量将比全球温度升幅控制在2℃以内的排放量高出12至14兆吨。

(“巴黎协定”是指各缔约国向《联合国气候变化框架公约》秘书处通报“国家自主贡献”目标,此协议将于2020年开始生效。)

联合国环境规划署报告还指出,“2015年或是现代有记录以来最热的一年,因此迫切需要采取紧急行动。虽然厄尔尼诺的影响加剧了高温,但值得注意的是,自2000年以来,我们经历了有气象记录以来最热的10年,这一趋势仍在继续,2016年前6个月也是有记录以来最热的。”

鉴于需要采取紧急行动,《联合国气候变化框架公约》第22次缔约方会议也被称为“缔约方行动会议”或“缔约方执行会议”,承诺不仅关注 “巴黎协定”2020年后执行时间表相关细则问题,还涉及2020年前的行动,履行《公约》和《京都议定书》规定的现有承诺,包括发达国家2010年同意的2020年之前每年向发展中国家提供1000亿美金的资金承诺。

以下是马拉喀什气候谈判可以预期的一些亮点。

《巴黎协定》第一次缔约方会议:生效与影响

在巴黎召开的《联合国气候变化框架公约》第21次缔约方会议上,多方面的任务已分配给《公约》的附属机构和其他组成机构,包括负责执行《巴黎协定》的特设工作组。

特设工作组针对这些任务和要求在今年5月份刚刚开始工作。就各项实施规则(涉及模式,程序和指南)达成协议还有很长的路要走。

随着《巴黎协定》快速推进与实施以及《巴黎协定》缔约方会议的召开,出现了一个问题,即所有缔约方,包括尚未批准《巴黎协定》的缔约方,如何能够全部参与到《巴黎协定》相关执行规则的制定过程。

有消息称,各缔约方似乎普遍同意,该进程必须具有包容性,以便《公约》所有缔约方都能够参与制定规则,而不仅仅是《巴黎协定》缔约方。

因此,可以预期《巴黎协定》第一次缔约方会议将召开并作出决定,允许各机构继续并完成缔约方会议指派给它们的工作。然后缔约方会议将被暂停,并在商定的时间表恢复。

问题是《巴黎协定》缔约方会议何时恢复。似乎大多数缔约方更倾向于2018年再次开会,而有些缔约方要求在2017年重新恢复。

预计将受到关注的另一个问题是《巴黎协定》缔约方会议的临时议程问题。根据临时议程,除了通常的组织和程序事项外,与实质性有关的议程项目是项目3“《巴黎协定》执行相关事项”,其中有一个脚注注明,该项目将根据“巴黎协定”要求讨论模式、程序和指南(MPGs),《巴黎协定》第一次缔约方会议将就此进行审议并作出决定。同时公约附属机构应拟定决定草案,通过《公约》缔约方会议,在《巴黎协定》缔约方会议的第一届会议审议和通过;

这里的问题是,会不会将对《巴黎协定》缔约方会议议程是否全面涵盖所有问题,进行冗长的程序性讨论?或者它只是临时议程提出的简单议程,而议程项目3涵盖所有问题。还有一个问题可能是项目3的脚注是否全面反映了《巴黎协定》的主要条款。

发达国家和发展中国家如何解释《巴黎协定》的各项要求与条款将继续凸显可能出现在马拉喀什的一些问题。

《巴黎协定》特设工作组

《巴黎协定》特设工作组联合主席Sara Baashan(沙特阿拉伯)和Jo Tyndall(新西兰)发表了一份报告指导缔约方。该报告是不寻常的,其第四部分篇幅很长,即所谓的“推进议程项目”,载有联合主席对缔约方提交的不同议程项目的反思和印象,“以帮助发起马拉喀什的讨论,而不是对缔约方观点进行综述”。

关于工作安排,联合主席指出,特设工作组将在一个联络小组中工作,将至少举行3次会议,联络小组将通过2个共同促进者推进非正式协商,为6个实质性议程项目的每一个承担技术性工作。

促进小组预计将于11月11日完成工作,特设工作组全体闭幕会议将于11月14日举行。

特设工作组的6个实质性议程项目涉及(i)就国家自主贡献的特征、信息和核算制定指南;(ii)就适应信息通报制定指南;(iii)行动和资助的透明化框架的模式,程序和指南;(iv)全球评估相关事项;(v)委员会有效运作的模式和程序,以推动实施和促进遵守(vi)及《巴黎协定》执行相关的进一步事项。

下面是在《巴黎协定》特设工作组议程项目下可能出现的一些突出问题。

国家自主贡献——特征、信息和核算

关于国家自主贡献的“特征”问题,由于没有下定义,巴黎会议也未就此进行谈判,缔约方提交的报告以各种方式定义“特征”,有时将其理解为国家自主贡献的“要素”或“方面”或者“国家自主贡献的特征”。许多缔约方在提交报告中将《巴黎协定》作为定义国家自主贡献“特征”的基础。

对立场相近发展中国家(LMDC)而言,“特征”是从《巴黎协定》本身而来的,具体如下:它们是由国家国情决定的;包含协定第3条定义的国家自主贡献的全部范围;包含所有要素的发展和雄心,而不只是减缓;从适应行动中获得减缓的共同收益;考虑应对措施和反映出区别(见LMDC提交的报告)。非洲集团和拉丁美洲和加勒比独立联盟提交的报告也表达了类似观点。

立场相近发展中国家集团和巴西强调当下任务不是定义新特征。然而,就特征制定进一步的指南意味着有不同的理解。

立场相近发展中国家的观点是,就特征制定进一步的指南是收集和编制《巴黎协定》约定的特征,以明晰国家自主贡献。对巴西而言,任务不是开发新的特征,就特征制定的指南涉及缔约方在通报其国家自主贡献时应提供的特征相关信息。

对欧盟而言,就特征制定的进一步指南,希望能重点关注指南如何能够确保国家自主贡献的共同特征反映在未来的贡献中。

关于国家自主贡献的范围,大多数提交的报告侧重于国家自主贡献减缓部分的功能,这与立场相近发展中国家和非洲集团不同。因此,就特征的进一步指南在大多数提交的报告中主要是关于国家自主贡献减缓部分的信息。对立场相近发展中国家和非洲集团而言,重点是国家自主贡献的广泛性以及必要信息。

《巴黎协定》特设工作组联合主席就缔约方提交的报告作出回应,指出国家自主贡献的特征,信息和核算之间的边界并不总是明确的。

联合主席在其报告中提出的问题是:“鉴于国情确定的贡献本质,关于特征、信息和核算的指南如何具有指导性(例如,是否最终可能采取国家自主贡献“最佳做法”指南的形式?)”

他们还说,“澄清如何在不影响国家主权的情况下实现国家自主贡献的宗旨,并根据《公约》和《京都议定书》的现有安排,确定需要什么样的进一步指导。

适应信息通报

《巴黎协定》第7条第10款规定“各缔约方应当酌情定期提交和更新一项适应信息通报……”,第7条第11款规定“本条第10款所述适应信息通报应酌情定期提交和更新,纳入或结合其他信息通报或文件提交,其中包括国家适应计划、国家自主贡献……和/或一项国家信息通报。”

从缔约方提交的报告来看,缔约方之间,特别是发达国家和发展中国家之间适应信息通报的作用/目标/目的存在严重分歧。

大多数国家认为适应信息通报是加强和/或保存国内和国际适应情况的工具,并促进适应行动。

发达国家强调适应信息通报应该是国家适应计划的摘要,并为适应行动(如计划和优先事项)传达前瞻性内容。他们基本上确定适应信息通报作为一个如何优先和加强适应行动的知识、经验、最佳做法的共享或交流工具。

一些发展中国家,例如立场相近发展中国家,将适应信息通报视为促进提供适应资金的一种工具,而小岛屿国家联盟则强调适应信息通报可以起到支持和为适应行动提供资金的全球概述作用。

对于阿根廷,巴西和乌拉圭,他们认为适应信息通报是确认适应努力的信息来源。

美国对选择国家自主贡献作为传达适应努力的报告工具持保留态度,因为他们担心这会掩盖缔约方的减缓贡献。另一方面,非洲集团强调,国家自主贡献应被确认为缔约方阐明其适应信息通报的主要工具,以实现适应与减缓之间的平衡。

透明度框架

根据《巴黎协定》,缔约方在第13条第1款中同意“设立一个关于行动和资助的强化透明度框架,并内置一个灵活机制,以考虑进缔约方能力的不同……”。

(透明度框架涉及缔约方提供的信息的衡量,报告和核实,包括气候行动以及发达国家提供的资金支持和发展中国家接受的资助)。

《巴黎协定》特设工作组联合主席在报告中指出,“缔约方提交的报告涉及政治和技术考虑。”他们进一步指出,“虽然所有问题同样重要,需要充分考虑,但还有一些特殊问题可能影响模式、程序和指南(MPGs)制定工作的总体成果。

关于增强透明度框架的总体结构,联合主席指出“一些缔约方提倡适用于所有缔约方的、具有内在灵活性的模式、程序、指南(MPGs),另一些缔约方则认为模式、程序、指南(MPGs)本身就具有区别”。

第三世界网络认为从缔约方提交的报告中可以看出,后者是立场相近发展中国家的立场,而发达国家包括欧盟和美国支持前一种方案即通用的模式、程序、指南(MPGs)。

美国表示透明度框架不应划分“发达”和“发展中”,而是侧重于实现模式、程序、指南(MPGs)具体透明度的能力。

立场相近发展中国家的立场是,《巴黎协定》建立了“增强的”透明度框架,而不是一个“共同的”或“统一的”框架;它应以有区别的义务为基础,承认发达国家和发展中国家的不同潜力和能力;在框架的运作中应有所区别,且必须给予所有发展中国家灵活性。

印度提交的报告指出,《公约》规定的现有安排表明,可以有效地制定和实施一个共同但有区别的行动和资助透明度框架,同时保持和反映公平和共同但有区别的责任原则。

另一方面,发达国家强调建立共同透明度框架的重要性,同时为没有能力的发展中国家提供灵活性。欧盟已经在以下领域确定了通用的模式、程序、指南(MPGs),包括报告指南、技术专家审评指南,促进和多边审议进展指南。它还有一个附件,列出了报告准则的可能结构和对准则的审查。

在“灵活性”问题上,联合主席指出,“虽然所有提交的报告都强调了向有需要的发展中国家提供灵活性的重要性,但他们对如何界定这种灵活性并将其应用于模式、程序、指南有不同的想法。”

对于立场相近发展中国家而言,灵活性是针对所有发展中国家的,因为它们在统计、制度安排、必要资源等领域的能力不足。立场相近发展中国家提交的文件明确了哪些方面并不是灵活性,例如选择不同类别的信息来报告国家自主贡献的进展,选择不同层次的政府间气候变化专门委员会盘点方法等。

印度的立场是,最重要的是通过确保在制定模式、程序、指南时保持差异的连续性,同时确保向发展中国家提供持续的灵活性。该报告还强调,还应向发展中国家提供系统性的灵活性,这意味着它应纳入整个透明度制度。灵活性应反映在报告范围、频率和级别以及报告细节方面。

非洲集团称,灵活性规定只适用于发展中国家,灵活性的范围适用于将要报告的信息、技术审查和促进性多边审议。

美国在提交的报告中提供了在制定通用的模式、程序、指南时需要考虑的关键要素,包括灵活性,以及可应用的领域以及哪些领域不需要灵活性。它还提到大多数国家有充分能力执行通用的模式、程序、指南的系统进化。

促进对话

缔约方决定在举行《联合国气候变化框架公约》第22次缔约方会议的同时“举办一次促进对话”,“以评估执行第1/C.P19号决定第3段和第4段的进展,并确定对技术开发和转让及能力建设可增加提供资金资源的相关机遇,从而确认以哪些方式促使所有缔约方加大减缓努力的力度,包括确定促进提供和调动资助和扶持型环境的相关机遇;

对话分两部分进行,分别在11月11日和11月16日。它涉及2020年前时间表的承诺和行动。

第1/C.P19号决定第3段和第4段涉及缔约方2013年在华沙达成的协议,以加速充分执行根据“巴厘行动计划”所商定的各项决定,以及提供执行手段,包括对发展中国家的技术,财政和能力建设资助,其认识到这样执行将加速2020年前目标的实现。

发展中国家将强调发达国家未履行的义务,包括在提高减缓目标水平以及提供执行手段方面。发达国家预计将强调它们如何已经实现或正在履行的义务,包括在2020年前实现每年向发展中国家提供1000亿美元资金支持。

第二届气候融资部长级双年会议

关于气候融资问题的部长级对话将于11月16日召开。缔约方在巴黎商定对话将侧重于适应融资,支持发展中国家的需要以及加强有利环境和支持准备活动方面的合作等问题。

对话的一个关键点将是《联合国气候变化框架公约》财务常设委员会关于2016年气候融资流动两年期评估和概述的摘要和建议。

2016年的两年期评估报告指出,以减缓为重点的资金占公共资金的70%以上,向发展中国家提供的适应资金约占总资金的25%。

报告还强调,在发达国家两年期报告中报告的发达国家向发展中国家的提供的资金分别为2013年254亿美元与2014年266亿美元。

预计发达国家将利用其最近启动的“1000亿美元路线图”,提出发达国家2014年已提供620亿美元。根据世界经济合作与发展组织(2016年)的分析,“仅2015年就承诺将促进公共财政资金增加,从2013至2014年的平均410亿美元增加到2020年的670亿美元,共增加了260亿美元。”

本报告预计将受到来自发展中国家的许多批评和争议。

 

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