金融：报告发现英国夸大气候融资
TWN气候变化信息服务
2024年3月14日
第三世界网络
金融：报告发现英国夸大气候融资
发表于2024年3月14日SUNS #9966
考文垂3月13日（Celine Tan*）——英国计算国际气候融资的方法学变化以及对项目和计划的追溯合并，导致该国气候融资数据膨胀。
进行这些调整是为了将更多的援助支出算作气候资金，但实际上并没有为发展中国家的气候行动提供额外的资金，这让人质疑英国是否遵守了《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC）中的承诺。
援助影响独立委员会（ICAI）是为审查英国海外发展援助（ODA）而成立的法定机构，该委员会在快速审查中发现，英国政府“移动了”衡量向发展中国家提供气候融资的“标杆”，以便在2025-26年前实现其承诺的116亿英镑气候目标。
此外，英国政府还开展了一项“清理工作”，在其当前的海外发展援助组合项目中追溯性地确定“与气候相关的成分”，将其标记为气候融资，但并不涉及向发展中国家提供任何额外资金。
根据援助影响独立委员会（ICAI）的报告，这些会计变化导致重新分类的气候融资总额达到17.24亿英镑，占116亿英镑承诺总额的15%，但并未转化为增加向发展中国家支付气候融资。
英国所有的国际气候融资都以其海外发展援助（ODA）预算为起点，这已经让人质疑英国是否遵守了《联合国气候变化框架公约》第4.3条规定的义务，即发达国家“应提供新的和额外的资金”，以支付商定的发展中国家气候行动的“全部费用”。
然而，自2023年以来实施的最新变化加剧了国际气候融资缺乏额外性的问题，同时也减少了可用于非气候融资支出的海外发展援助金额，包括健康、教育和人道主义支出。
ICAI的报告概述了英国气候融资会计目类的三个主要变化，这些变化夸大了气候融资总额。
首先，英国现在将其向多边开发银行（MDBs）提供的核心捐款中所有的“气候相关份额”都算作气候融资。
在此之前，只有通过多边开发银行提供的限定用途的气候融资，比如全球环境基金（GEF）等特定气候基金或方案，才能算作气候融资。这一会计变化为英国的气候融资目标增加了7.46亿英镑。
第二个变化是将30%的“固定比例”作为气候融资用于10%的气候脆弱国家的人道主义项目。
这意味着英国在这些国家的任何人道主义支出都将自动归类为气候融资，这一会计变化预计在2021-22年至2025-26年期间为气候融资数据增加4.97亿英镑。
第三个变化是调整英国政府计算其对英国发展金融机构BII（英国国际投资）气候相关项目的海外发展援助捐款的方式。
与所有发展金融机构一样，BII利用海外发展援助和其他官方融资作为资本，向发展中国家的私营部门提供贷款。
这一新的会计变化涉及根据“实际BII投资”计算符合海外发展援助条件的BII核心资本捐款，而不是像以前那样将30%的固定百分比指定为气候相关支出。
这一变化可给英国的气候融资目标增加2.66亿英镑。政府认为，以这种方式计算BII的气候融资捐款“更准确地反映了哪些核心资本捐款使BII能够在气候融资方面发挥作用”。
除了这三项变化之外，英国政府还对现有的海外发展援助组合项目进行了“清理”，以确定可能被遗漏的气候融资方案，从而增加总体气候融资数据。据说这项“清理”工作在现有援助计划中又确定了额外2.15亿美元的气候融资。
ICAI表示，英国政府认为这些变化只是使其与其他发达国家（包括法国、德国、荷兰和挪威）采取的方法保持一致。
ICAI的报告概述了上述变化对英国气候融资有效性、可信度和可持续性的影响。在英国现有海外发展援助预算“累积削减和压力增加”的背景下，气候和非气候方面的海外发展援助优先事项之间的“实质性权衡”引发严重关切。
首先，作为2021年的“临时措施”，英国政府将海外发展援助目标从法定的国民总收入（GNI）0.7%降至0.5%，预计至少在2027-28年之后才会恢复到0.7%的目标支出。
其次，英国海外发展援助支出的近三分之一目前用于在英国境内为寻求庇护者和难民提供住宿和支持，根据经合组织发展委员会的规则，这些支出可归类为海外发展援助，即“援助方难民支持”。
ICAI的报告指出，英国政府认识到，“在海外发展援助可用性减少的情况下”很难为将这种气候融资视为“新的额外的”资金进行辩护，并且需要“在净额减少的情况下大幅扩大[气候融资]规模，这意味着教育、健康和人道主义响应等其他领域获得的资金将不可避免地减少”。
ICAI的报告还提出担忧，气候融资工具类型可能不适合发展中国家和许多受气候危机影响的国家，特别是最不发达国家（LDCs）、脆弱和受冲突影响的国家（FCAS）以及小岛屿发展中国家（SIDS），而这些国家都是英国在最近的《国际发展白皮书》中确定的优先领域。
报告特别强调，英国通过多边开发银行提供的气候融资份额将主要通过优惠贷款而非赠款支付来实现。报告指出，与双边捐助方或多边气候基金相比，多边开发银行往往较少通过赠款支付来缓解和适应资金，但优惠贷款“并非最不发达国家和小岛屿发展中国家喜欢的方式”。
该报告还发现，“会计变化的透明度不够，因此很难复制政府的计算结果，也很难要求英国对其气候融资承诺负责”，同时气候融资计划在其设计和实施过程中没有充分关注性别问题。
此外，该报告批评英国政府的国内政策行动损害了其“国际气候领导力”。
ICAI发现，英国国内下一个零排放承诺发生变化，比如提出对新的石油和天然气勘探的支持，“导致了英国在气候行动方面的全球领导地位下降”。
该报告认为，英国政府的《2023年国际气候融资战略》交叉引用了“国内净零气候政策和成就，以提高其在气候行动方面的国际信誉，以及对[气候融资]的承诺，以提高其国内净零信誉”，但“当国内雄心减弱时，这种交叉引用方法可能会降低英国的国际声誉”。
该报告提出了四项建议，包括制定一项更全面、更详细的气候融资支出内部计划，提高气候融资报告的透明度，以便更好地跟踪气候融资承诺，将性别问题纳入气候方案，并跟踪向小岛屿发展中国家、脆弱和受冲突影响的国家和最不发达国家提供国际气候融资的情况。预计英国政府将于2024年4月对该报告作出回应。
【* Celine Tan是英国华威大学华威法学院国际经济法教授。她是全球经济法律、法规和治理中心（GLOBE）的联合主任，国际发展融资新领域（NeF DeF）和气候融资促进公平转型（CLiFT）网络项目负责人，也是国际经济法联合会（IEL Collective）的创始成员。】+
