食品安全——被操纵着的游戏

来源：Grain.org
作者：GRAIN
翻译：成文娟
美国食品安全政策是确认美国公司在任何可能的时候处于掌控的地位，韩国是最近一个受到这一政策重创的国家。2007年3月，美国-韩国自由贸易协定（FTA）的最后一轮谈判中^[1]，双方就转基因生物（GMOs）签署一项秘密的双边协定。这项协定相应的将削弱韩国对于来自美国的GMOs的引入的管理范畴（见专栏1）。位于华盛顿的“生物技术工业组织”可能是这项协议唯一咨询过的一个机构，这一机构自然立即对这一消息表示欢迎。

转基因谈判的油墨未干，美国的转基因作物已经开始出现在韩国的粮食供给市场。目前为止，除了动物饲料、大豆油和酱油，韩国的转基因法律基本上是禁止转基因生物进口的，特别是立法中的标示制度^[2]。但是在2008年下旬，仅仅在韩国开始实施“联合国生物安全议定书”5个月之后，国内四家的玉米淀粉制造厂开始进口转基因玉米，他们表示由于全世界非转基因的玉米价格大幅上涨迫使他们别无选择。在消费者的不断抗议声中，他们表示今年将从美国购买120万吨的转基因玉米^[3]。

韩国并不是第一个在美国双边压力之下放弃其制订转基因食品政策主权权利的国家。印度和中国在与美国进行双边“谈判”之后，转基因生物进口的限制就放宽了。2004年美国表示泰国严格的转基因标示立法可能对双方FTA谈判造成影响之后，泰国也放低了标准^[4]。此后，美国公司向美国贸易代表施压，要求美国利用拟议的FAT迫使泰国批准GMOs的田间试验。马来西亚的情况也是如此，作为美国-马来西亚拟议的FTA的先决条件，美国代表团试图迫使马来西亚政府放弃转基因产品强制性标示的计划^[5]。但是，GMOs仅仅是大公司食品安全计划中的一部分，而且通过幕后的双边渠道取得进展。这一战略的语言表述为诸如“科学为基础”、“平等”和“和谐”。但是其实际上是经济和文化帝国主义。这一点在韩国的例子中显现无疑。

进入企业绞肉机

2003年美国的奶牛中监测出一例BSE（疯牛病或牛海绵状脑病），韩国政府和世界上很多的国家一样，对美国牛肉进口实施全面的禁止。由于韩国是美国第三大海外市场，整个美国牛肉行业气急败坏。2006年，作为FTA的先决条件，美国贸易官员迫使韩国政府同意向美国牛肉重新打开部分市场。

自此以后，美国更是在韩国和其他地区推动收复有价值的出口市场，同时建立BSE检测体系，并让全世界接受这一体系是安全的。考虑到美国每年只对1%的牛进行检测，韩国和其他国家对美国体制的有效性高度怀疑^[6]。因此美国试图在别的地方寻求平衡，并在“世界动物健康组织”（OIE）得以实现，这个组织是得到“世界贸易组织”（WTO）认可的国际标准指定机构。布什政府得以让OIE宣布美国牛肉值得信任（见专栏2）。

韩国并没有根据OIE的管理而改变自己管理模式的责任。但是因为这一问题与FTA紧密联系，而当时FTA即将要签署，首尔屈服了并重新向美国牛肉开放了市场。但是添加了一项重要的标准：进口的牛肉必须指明BSE“具体的危险部位”，诸如骨头碎片等。美国牛肉公司似乎难以遵守这一最基本的要求。在韩国市场重新开放以后，最初运往韩国的三船美国牛肉就因为骨头碎片问题被拒之门外^[7]。2007年6月，由于Cargill和Tyson公司向韩国出口的两船牛肉没有必要的质量证书，首尔决定暂停所有美国供货商的出口许可^[8]。但是鉴于美国牛肉业背后的华盛顿的立法者指出，如果韩国市场没有向美国牛肉全面开放就不必谈FTA，美国牛肉业并没有采取措施达到韩国的标准，而是坚持韩国应该改变标准并同意美国牛肉、骨头碎片和所有产品进口。

社会一片哗然

2008年4月18日，在FTA签署但是未经国会批准之前，韩国新任总统李明博飞往“戴维营”会见乔治.布什。在双边谈判中韩国农业代表接受了美国政府大部分细节问题上得要求，以解决牛肉这个问题为FTA清除障碍：用六页纸说明了的牛肉进口的要求，对于美国所要求的内容基本是有过之无不及^[9]。

牛肉协议事实上向美国的所有形式的牛肉开放市场，大幅降低韩国政府对可疑问题的控制和补救能力。加上美国对国内农场动物饲养管理条例的修改（所谓的“强化饲料禁令”），这一协议书必定是一系列严重降低韩国消费者食品安全标准的做法^[10]。美国牧牛宣传机构R-CALF的负责人直率的描述供应方的情况：“在所有试图控制BSE的国家中，美国的饲料禁令仍然很弱。美国只是消除其中两项高风险”，即牛的食品供应中的扁桃腺和眼睛^[11]。由于BSE是通过使用其他（受感染）牛的副产品作饲料而传播的，很多人认为美国实际上根本没有采取任何措施控制疾病——却强迫韩国承担这种风险。

这项牛肉协议在韩国引起骚动，韩国人并不想被迫接收这些风险^[12]。部分晚间的抗议活动动员了过百万的人聚集在城市，工会计划采取行动制止任何美国牛肉运输船队卸货。两国政府妄图平息这种呼声，进一步签署了一封备忘信，华盛顿确认首尔有权中止美国牛肉进口——但仅仅在美方确认存在BSE的情况下。怀疑的呼声不应该是中止贸易的理由。当李明博政府陷入韩国人要求重新谈判和美国拒绝重开谈判的境地之中时，美国政府强迫另一个国家放低针对困扰他们的食品工业采取的对抗可能存在风险的预防措施。

韩国之外

韩国的情况并不是特例。其他的一些国家由于顶不住压力，放弃了制订食品安全制度的权利签署同意进口美国肉类，事实上这不仅存在BSE的问题，还有一系列折磨这美国肉类工业的食品安全和动物健康问题。正如美国肉类公司希望的一样，他们希望的“市场许可”与美国的FTA成了一对孪生的程序——不仅要求降低关税同时还要求卫生和植物检疫（SPS）限制。美国的家禽公司在这一点上极其的坚定。出口对他们非常重要，因为国内需求大部分是白肉，而他们有大量的、并且还在增长的、剩余的红肉，主要是鸡腿。目前每年出口的量大约价值50亿美元^[13]。但因为美国鸡肉中激素和残留的抗生素含量，同时也不愿国内养鸡场受到进口鸡肉的薄利多销政策的冲击，很少的国家接受美国的鸡肉。因此诸如Tyson和Cargill等美国的禽类公司主要依靠FTA这根杠杆以撬开这些市场。

美国与摩洛哥的FTA成为一个先例。摩洛哥大幅降低关税，同意接受美国检测员认证的出口证书“作为确认已经遵守激素、抗生素和其他残留物的标准的方法”^[14]。之后不久，美国-巴拿马FTA谈判中，巴拿马同意认可美国肉类检验的“公平性”和美国牛肉分级制度，允许按照OIE的标准进口没有所有类型的牛肉。

以美国为核心的美式FTA为美国家禽行业又带来一大胜利。美国中部的家禽公司长期以来在关税障碍的保护下十分强大，并具有有力的政治关系。美国表示根据FTA去除关税将激起“美国中部禽类养殖者采取借口卫生技术障碍而阻碍美国禽类和产品进口的活动”^[15]。萨尔瓦多、洪都拉斯和哥斯达黎加早已经采取了强硬的措施禁止沙门氏菌的进口，由于在美国这种菌类十分猖獗，这就意味着事实上是禁止从美国进口任何家禽原料。对于美国禽类工业的头疼事，洪都拉斯也早已经对禽流感做出了严格的进口管制。过去由于禽类供应自给自足，美国中部农村可以忽略国内最这类措施过于“专断”而且“不科学”的抗议。但是FTA谈判改变以这种情况。通过卫生标准工作组，美国能够应用此类“困难的改变”迫使所有的国家接受“认可美国食品安全和监测系统的公平性。” ^[16]

在其他国家，美国肉类公司也使用FTA实现了更大的胜利。美国-秘鲁FTA就是一个例子。“Tyson食品联邦政府关系”的副总裁Sara Lilygren将其称之为“自由贸易协定谈判中家禽最成功的市场拓展行动。” ^[17]Tyson和其他美国家禽公司不仅获得免关税的鸡腿行销市场，还得到了秘鲁政府具体的承诺：在确定国家疾病状态时接受美国的体系。更为惊人的是，秘鲁同意采取美国的卫生标准检测家禽宰杀和饲养的设施。

其中的含义在于秘鲁和其他签署同样协定的国家允许美国劣质的肉类进入国内市场。这立即对国内产业产生巨大的负面影响，特别是小型厂商。美国家禽类大公司已经准备用新市场吞并国内生产商，是这些厂商加入跨国生产链中，例如Cargill最近就收购了洪都拉斯和尼加拉瓜两家重要的家禽公司^[18]。一些国内的公司可能依靠加固和扩展国际贸易苟延残喘。例如危地马拉的Multi Inversiones家禽集团已经向其邻国和巴西扩张。但是这些企业绝对没有可能利用FTA在美国市场立足。虽然很多FTAs在理论上为地方家禽生产商进入美国市场提供了一些便利，但实际上美国的检验检测体系除了大集团禁止了大部分公司进入。仅仅智利和哥斯达黎加的三家禽类工厂获得美国的出口证书。萨尔瓦多，洪都拉斯，危地马拉，Moroccohave没有一家公司。墨西哥的家禽养殖厂是较大的家禽生产者，即与美国签署了FTA也是美国的邻居，仅仅当家禽根据美国联邦检测下宰杀后，半成品可以出口到美国^[19]。

欧盟的标准更为严格。对于其最大的牛肉供应者巴西，欧盟不仅仅要求屠宰的证书，农场也需要有证书。直至2008年2月，巴西境内只有106家农场被授权可以向欧盟出口牛肉，也就意味着仅仅只有巴西最大的牛肉公司可以进入欧盟这个价值巨大的市场。而印度政府急于与欧盟签订FTA以加速进入欧洲市场。但是欧盟对食品安全的要求非常严格。首先，一条最基本的要求即食品安全标准“绝不能还价”，即便是FTA“谈判”^[20]。其次，欧盟对国外的食品的生产者和加工者的要求细致到荒唐的程度。十年前，因为进口的标准，欧盟禁止所有印度的鱼类产品进口。这些要求包括采用饮用水清洗鱼类包装室的天花板^[21]！印度这个国家40%的人口还缺少饮用水。Delhi将这种食品安全标准称之为“偏执”，但是要实现还很需要一段时间^[22]。欧盟同时开始在FTAs中对食品生产中的动物福利进行苛刻的要求^[23]。

为了谁的安全？

这种做作的姿态十分惊人。每年7600万美国人食物中毒，即每四个美国人中就有一个，而其中的5,000死亡。去年一年，2亿磅的牛肉因为安全问题而从美国食品供应召回^[25]。2008年5月，布什政府极富侵略性——也有人认为是非法——篡改法院决定，法院批准允许美国一家肉类包装厂，溪石（Creek stone）农场希望通过对所有的动物进行疯牛病检测，从而在其商品上标注非BSE。华盛顿认为这类检测指导“虚假的保证”，但其实关心的是避免大公司陷入这类管制^[26]。2008年底，当文书工作结束后，美国牛肉包装行业将由一家巴西公司JBS控制。牛羊将仍然在美国宰杀，但是控制中心在圣保罗，也使得其不能完全称之为“美国牛肉”。

事实上，美国和欧洲的食品和零售公司心照不宣的承认政府所谓“科学为基础”的标准是不准确。麦当劳和其他快餐连锁店在肉类供应方面强制执行自己的检测方案。诸如沃尔玛和Costco等大的零售商也制定私营的认证体制，要求运输商、加工商甚至是农民遵守具体的繁琐的标准——农民从播种的种子选择开始（例如必须遵守植物新品种保护条例，UPOV）^[27]。从农村到超市货架之间，私营部门使用的标准十分严格，欧洲更是牵头试图将其标准作为国际标准，这使得各国政府难以在这一制度的核心中玩弄其公共责任（保护公众健康）和私企的议程（食品标准）^[28]。

全球粮食危机表明粮食安全这一概念已经被赚钱的模式所取代，而不是填饱人的肚子；如今食品安全的冲突也同样说明了工业化的食品体系与健康毫无关系。食品安全应该是与健康和文化有关。而且应该是多样的——从生产到消费都应该留有空间尊重公众的意见。相反，我们被推向一个越来越单一化食品安全和可接受风险的标准。这种单一性无论被称之为和谐或是统一，都是由全球的农业和食品零售上主导的。美国空洞的标准，以及只适用大公司的管理条例都是现存的显而易见的危险。但是既是实在经济意图慎重的掩藏的欧盟，帝国主义却是激流暗涌。将来可能诸如巴西等食品行业的巨头也将冉冉升起。

对于人类行为的这项挑战十分重要。食品安全的管理条例应恢复到对地方关注和需求的领域，而不是在全球食品工业的层次。

专栏1：美国–韩国转基因作物协议到底是干什么用的？

1）对于进口的转基因产品，无论是作为食品、饲料还是加工为“明确”方式的利用，责成韩国进行严格的风险评鉴。这意味着对任何“意外”的材料使用，提供转基因产品美国公司无需负任何法律责任。如同墨西哥地方玉米品种被污染的情况：当地农民播种“计划”食用的玉米种子。同样也是因为一项自由贸易协议（NAFTA）迫使墨西哥向美国农产品开放市场。

2）责成韩国停止测试诸如运送过程转基因种子“叠性状”（转基因生物具有多个转基因），如果这些性状在美国的使用中已经逐一的清除。韩国转基因作物进口的申请中，很大的比例——2008年2月有35%——是“叠性状”的食品和饲料。

3）要求韩国以“可预测的”方式进行转基因标示立法。这意味着首尔在宣布政策改变之前在某种程度上必须考虑华盛顿的意思。这与美国大多数FTA的透明条款要求一致，这些条款要求合作的国家在政策制定时必须知晓华盛顿才能做出决定。

4）就美国的转基因产品向韩国提供了实施《联合国生物安全议定书》（美国拒绝签署）的框架。由于《生物安全议定书》中明确的条款文件的要求不适用于缔约方和非缔约双边、多边或是地区协议和安排的贸易，墨西哥代表NAFTA成员国实施法案修订。这意味着议定书要求的专基因产品的进口要求将不会在韩国和美国的贸易中采用。

专栏2：规则比疾病更重要

美国在OIE的策略改变了发生BSE国家的贸易方针，因此一个国家的情况的判断不是基于BSE的存在与否，而是对于一个国家采取的防止出口中BSE预防措施的“科学的风险评价”。美国在这个方向已经迈开一步，2003年美国在国内对进口的牛肉管理中制定了一项新的“最低风险”评价。美国随后在OIE中成功推动2006年通过的一项决议，即取消国家分类中的最初的五类，采用新的三项分类——“微小的BSE风险”、“BSE风险得到控制”和“潜在的BSE风险”。同时决定，OIE如今将判断一个国家是否是“风险受控”的国家，而以前OIE只对国家BSE的有无进行管理。如果一个国家被分到这一级，那么重新开始出口也容易的多。

2007年5月巴黎召开的大会上，在韩国抗议者在大街上得一片抗议声中，OIE颁布其第一批“风险受控”的国家，意料之中美国符合标准名列其中。美国立刻利用了这条规则。“我们将使用这一国际认证敦促我们的贸易伙伴向美国的牛羊肉产品全面开放市场。”美国负责农业的国务卿Mike Johanns宣称。“我们将使用各种可能的办法确保各国迅速采取措施将各国标准与国际接轨。” ^[1]

[1] Statement by the US Secretary of Agriculture, Mike Johanns, regarding US classification by OIE, 22 May 2007.

专栏3：欧盟的鸡肉禁令

尽管人们可能还没有意识到，欧盟却自1997年禁止进口美国的鸡肉，原因是美国在鸡肉运输出口之前用氯气冲洗。据称由于将升高这一行业的成本，美国太多卫生方面的控制，当局仅仅要求在出口的鸡肉用氯气消毒之后包装。布鲁塞尔在华盛顿要求取消这项禁令的压力下左右为难。“美国能在国内为所欲为，但是欧洲的消费者另有所求”法国农业部中Barnier前一段时间表示将坚持这项禁令。“他们必须要检查整个生产流程，而不是最后一个简单的消毒。”

[来源： “EU farm ministers balk at moves to permit importation of chlorine-treated US poultry”, International Trade Daily, BNA, 20 May 2008.]

http://www.zmag.org/znet/viewArticle/18076