环境：GMOs的赔偿与补救方面的谈判取得进展
来源：South-North Development Monitor (SUNS) #6654
作者：Lim Li Lin
翻译：成文娟
墨西哥城，3月5日——联合国《卡塔赫纳生物安全议定书》的缔约国在墨西哥城召开了一次会议，各方就制定一份具有法律约束力的“补充性议定书”达成共识。该制度用以解决转基因生物（GMOs）造成损害的赔偿和补救问题。
2005年，补偿和补救工作组开始就相关内容进行谈判。在召开了5次工作组会议之后，2009年2月23-27日展开了新的一轮讨论。
墨西哥城的谈判涉及一系列复杂的议题，会谈进展十分缓慢。虽然会议取得一些进展，很多问题还是没能解决，一项重大的分歧在于“补充性议定书”的主要内容。
尽管“只有在所有问题达成共识之后，分歧才消失”，大会同意该文本以《卡塔赫纳生物安全议定书》的“补充议定书”的形式出现。这意味着，“补充议定书”必须达成一致后才能通过，补充议定书生效所需要的缔约国数量也将由该补充议定书规定（目前的草案提供的方案是有30或者50个缔约国批准、接受、准入或加入后，该议定书才能生效）。
这项具有法律约束力的文本的其他备选形式包括：《生物安全议定书》修正案、《生物安全议定书》的附录或者是《生物多样性公约》的议定书（生物安全议定书的母条约）。联合主席（来自哥伦比亚的Jimena Nieto和荷兰的Rene Lefeber）认为，《生物安全议定书》的“补充议定书”形式更为恰当，因为该制度必须是在生物安全的框架下，最终的成果是补充性的，不对任何内容做出改变，作为附录则将受制于科学、技术、程序和管理上的问题。所有与会的缔约国对此表示赞同。
自2005年以来，《卡塔赫纳生物安全议定书》下设的工作组已经召开了五次会议，详尽讨论了赔偿与补救的国际制度和程序。其中最后一次会议于2008年3月召开，以便在2008年5月在波恩召开的《卡塔赫纳生物安全议定书》第四次缔约方大会（MOP-4）上通过工作组的讨论结结果。
然而，缔约方在损害和赔偿制度是否具有法律约束力的问题上存在的巨大分歧导致谈判陷入僵局，进展十分缓慢。尽管在波恩MOP-4之前和会期当中，“主席之友”也召开了一个小型的会议，但是谈判仍然没有取得成果。另外两次“主席之友”会议是在波恩做出的一项决议授权召开，会议成果将提交2010年10月在日本名古屋召开的第五次缔约方大会（MOP-5）。
墨西哥城的会议是两次“主席之友”的小组会议之一。下一次为期5天的会议将于2010年早些时候在马来西亚召开。会议的时间必须符合相应的规则：任何议定书的通过，必须在通过之日前六个月，提交《生物安全议定书》缔约方，供其交流其文本内容。
亚太地区、非洲、拉丁美洲和加勒比地区每个地区派出6位代表，欧盟和中东欧分别派出2名代表，新西兰、挪威、瑞士和日本分别派出1位代表，组成了“主席之友”小组。亚太地区的六位代表分别来自孟加拉国、中国、印度、马来西亚、帕劳和菲律宾。
其他《生物安全议定书》的缔约国也可以出席“主席之友”的会议。与会者的人数限制为谈判桌前能够容纳的数量。地区性集团代表人数超过指定的数量时，只要与会者不超过限制的人数，地区性集团代表人员可轮流出席谈判。观察员（非成员国和其他观察员）经联合主席的允许，也可以出席和旁听谈判。
谈判举步维艰，推迟达成协议，是意料之中的事情。在《生物安全议定书》的谈判过程中，议定书文本是否实实在在的纳入赔偿和补救问题就颇受争议，尽管当时该议题得到几乎所有发展中国家的支持，因为发展中国家当时是GMOs的进口国，或者可能是非法或者意外的GMOs转移的接收方。因为争论的存在，《生物安全议定书》的一条条款规定就赔偿和补救问题进行谈判，并设定了为期四年的框架。实际上，四年早就过去了。
谈判拖延了很久，取得的成果只可能在2010年名古屋通过了，这意味着GMO损害的赔偿和补救的国际制度和程序的建立已经足足晚了10年（《生物安全议定书》2000年通过，2003年开始执行）。墨西哥城的会议是继去年5月在波恩的艰辛谈判之后召开的，在波恩会议的谈判几近崩溃时，出现了一个“观点相似集团”，“代表了部分缔约国的立场，要求赔偿和补救国际文书应包含具有约束力的民事赔偿责任的内容”。这个由马来西亚主持的集团提出了相关的提案以打破僵局。
最终，波恩会议达成了一项谨慎的政治协议，这也成为进一步谈判的基础。这个议题的核心在于赔偿和补救国际制度的性质——国际制度或者其部分内容是否应该具有法律约束力。波恩会议的成果基本上同意赔偿和补救国际制度应该具有法律约束力，并且包括行政管理的办法，以及：1）保留缔约国就民事责任制定国家法律和政策的权利的相关条款，国家立法必须根据准则要求的内容进行谈判；2）相互认可和执行外国判决的条款；3）国际制度实施后审议准则的条款，进而考虑是否其是否作为一个具有法律约束力或者进而制定一个更全面的具有约束力的民事赔偿责任制度。
（在这些年的谈判中，若干缔约国反对制定民事责任方面的实质性的国际协议条款，藉此条款，GMOs的受害者将可以向国家法院提起上诉要求赔偿。很多缔约国更倾向于制定“行政方法”，将赔偿问题限定于责任实体和政府的主管部门之间。）
波恩协议是基于“观点相似集团”的提案，该小组是由近80个发展中国家组成（包括所有的非洲集团成员）和挪威。发展中国家和挪威一直坚定的要求制定一个全面的具有约束力的民事赔偿责任制度，并且在多年的谈判中一直为之抗争，所以波恩协议本身就是一个折中方案。
在波恩，最终一揽子妥协方案基本上是在“观点相似集团”和日本之间进行讨论，日本最初反对其中包含任何具有约束力的民事赔偿责任的条款。秘鲁和巴拉圭最初同样反对具有法律约束力的行政方法。在讨论将这份文件作为进一步谈判基础时，巴西提出基于贸易的一些警告。尽管存在着巨大的分歧，这份妥协文本仍然向前迈进了一步——为了促进谈判的进行，在谈判的方向上达成了共识。该文本的其他的内容在波恩已经达成了共识，包括民事责任准则、补充性的赔偿机制、理赔和补充性的能力建设措施。
墨西哥城会议讨论了将会出现在具有法律约束力的“补充性议定书”中的操作性文本，其中包括行政方法和部分关于民事责任的条款。但是，文中仍然充斥了大量的方括号（表示该部分未能达成共识）。
民事责任的准则和其他的条款（补充性的赔偿机制，理赔和补充性的能力建设措施）还没有展开讨论。民间社会的观察员在会上表示了对2010年马来西亚会议能否完成谈判的关注。考虑到时间限制，其他重要的条款，比如增补的赔偿机制，可能只是作为MOP的一次决议，而不是包括在具有法律约束力的“补充性议定书”中，因为作为议定书的条款必须遵守2010年名古屋MOP会议之前6个月完成谈判的规定。会议默认，如果没有足够的时间开展其他条款的谈判，这些条款就不能包含在“补充议定书”，而是可以作为名古屋谈判的一项决议。
墨西哥城会议报告的附录是名古屋MOP-5的决议草案。“补充性议定书”和民事责任准则都是MOP-5决议草案的附录。这也意味着，民事责任准则将不作为“补充性议定书”（该文件将成为具有法律约束力的协议）的内容。但是，报告附录只是决议草案，最终的决定将在名古屋会议上做出。
许多议题进展十分艰难，缔约国之间仍存在巨大的分歧。这些议题包括：来源于GMOs的产品是否包含在“补充性议定书”的范围中、时间限制、人体健康的危害、危害威胁的概念、应对措施、经营者的定义、豁免和减轻，、财政保障等。这些议题都将在具有法律约束力的行政方法的框架下解决。
墨西哥城会议的第三天讨论了少数几条关于民事责任的法律约束力的条款。在波恩达成的一致意见是这些条款将作为法律文书的一部分——保留缔约国就民事赔偿和补救责任制定国家法律和政策的权利，认可和执行国外的判决，并审议民事责任准则。在谈判中，部分缔约国试图违背波恩协议。
巴拿马认为，具有法律约束力的“补充性议定书”应该只针对行政方法，民事责任条款应该由MOP-5的决议规定。马来西亚得到挪威和埃塞俄比亚的支持，对此进行了不太愉快的回应。联合主席Lefeber也澄清了波恩协议的意见是在同一文件中既就民事责任制定具有法律约束力的条款，也包含行政方法的条款。
会议随即就具有法律约束力的国际文件中民事责任的条款进行讨论。对于缔约国制定国家民事责任法律的权利，波恩协议中有两个备选方案：
方案1（日本提交）简要的表述为“缔约方可以根据其需要解决的改性活生物体问题，决定是否制定民事责任体制，或者采用已有的法律”；方案2明确列出了缔约国有制定国家民事责任制度的权利，并特别强调了这应该包括并考虑民事赔偿责任准则。
这项议题的讨论相对顺利。
在财政安全是否应该作为国家民事责任体制的内容等议题上的顽固立场则难以调和。拉丁美洲和加勒比海国家集团（GRULAC）的成员坚持认为，这将成为一种贸易壁垒。
对于判决的认可和执行这个议题，欧盟坚持认为无法采用任何实质性的方式解决。在波恩，“观点相似集团”最初的设想仅仅是缔约国应该根据国内相关法律，认定并执行国外判决的GMOs造成损害的赔偿和补救，任何没有认可国外判决相关立法的缔约国应该立即采取行动制订这样的法律。如果缔约方有相关的国内法，他们应该努力将这些法律延伸至其他不受相关法律保护的缔约方。
波恩协议的最后一部分与具有法律约束力的民事责任条款相关的内容是，审议准则，进而考虑制定一项具有法律约束力的民事责任制度。GRULAC的成员国要求删除相关的条款。欧盟认为，波恩的这项政治性协议中包括要求审议法律制度的条款，但是并不是审议民事责任准则，因为该准则不包括在“补充性议定书”之中。
埃塞俄比亚强烈反对上述的观点，他们认为民事责任准则已经是发展中国家在谈判中的让步，原本他们要求就民事责任制度制定具有法律约束力的国际法，如果按其说法，准则都将被弃至一旁。埃塞俄比亚的代表指出，“如果不承认该准则，又该如何进行审议呢？除非这些准则得到补充性议定书的承认，否则就将是形同虚设。”他们要求准则得到承认，并希望保留准则成为国际法的可能性。
马来西亚的代表反应同样强烈，他们认为绝大多数的国家希望构建一项具有法律约束力的民事责任制度，但是该制度颇受争议，因此达成了妥协性文本。持续的争论导致进一步的淡化，最终发展中国家要求的民事责任方面具有法律约束力的内容只剩下一项——“一无所有”。鉴于他们所放弃的内容，“观点相似集团”才要求一个审议准则的机会。马来西亚表示，如果这个理所当然的要求得不到批准的话，这就是背信弃义。
欧盟重申，他们希望在“补充性议定书”中提出一条总的审查条款，另外在通过准则的决议中包含一条要求审查准则的条款。二者必须是分别独立的程序。
马来西表示“观点相似集团”已经同意接受上述妥协——一项弱化后的、带有对具有法律约束力进行审议条款的民事责任条款。所有的一切都采用具有法律约束力的方法，这也是妥协的一部分。审议的结果没有先入为主的想法，只是规定了方向。因此，审议并不评价其有效性，但是期望能制定一个有约束力的民事赔偿责任制度。
联合主席Lefeber随后建议继往前讨论，并建议删除关于缔约国有权制定国家民事责任制度的方案1，因为上述讨论已经就方案2达成了共识。
但是，欧盟认为根据审议条款的讨论，更应该保留方案1。这个意见遭到马来西亚和埃塞俄比亚几乎愤怒性的反对。马来西亚表示，迄今为止所有本着让步精神达成的协议，如豁免，都保留下来了。埃塞俄比亚同样认为一切都又回到了原点，并且认为应该要么删除方案1要么就恢复所有已经取消的条款。
为了缓和紧张的气氛，联合主席建议稍做休息，双方利用这段时间进行非正式的磋商。随后，马来西亚再度提出一份折中文本。目前该条的文本草案如下所示（未达成共识的部分加括号表示）：“[1. 补充性议定书执行后，[补充性议定书下的制度性机制]将利用该议定书生效后的[3]年时间审议补充性议定书的有效性]。”“2. 这项审议将考虑[进一步和必要的步骤][是否有必要采取进一步步骤]制定一项有效的赔偿和补救责任的民事责任制度。]”
这些条款将留置明年在马来西亚召开的下一次“联合主席之友”小组会议上讨论。
