论财政安全——以菲律宾环境保证基金为例
作者：Lee Aruelo
引言
《卡塔赫纳生物安全议定书》的谈判最近在补充协议的文本内容上取得较大进展，这些补充协议主要关于活体调控生物（LMOs）跨境转移引起的责任承担和损害赔偿问题。然而，一些重要的、极具争议的问题仍然没有解决，这其中就包括补充协议涉及财政安全的第十二条内容。
在现在的文本中，第十二条的表述如下：[i]
1．缔约方可以在遵守国际法义务的前提下，要求行为人（operator），在任何适当的时限内，建立并保持财政安全，包括自我保险这一方式。
2．缔约方被要求采取措施，鼓励保障财政安全，由适当经济和财政运作者进行金融工具和市场的发展。包括在其破产时采取一定的财政措施，目的在于使行为人可以利用金融保障，来负担自己在意图履行本补充协议的国内法下应该承担的法律责任。
在由联席主席《关于活体调控生物跨境转移损害的民事责任和赔偿指导草案》（2010年4月23日）提议的第八条原则中，也有相同的表述。
财政安全之必需
某些原因下，保险和/或其它金融保障，对于责任制度来说是很重要的。原因之一就是，承担责任的一方宣布破产或者是由于其它原因不对或不能对损害结果提供补救措施以及支付赔偿。设立财务保证，是为了确保在发生或者即将发生损害之时，采取补偿措施；确保全部损害都得到了相应的赔偿或补偿。
财务保证也可以覆盖较大灾难或者事故，再或者是没有任何一方对事态的发生承担法律责任等情况下的损害赔偿或补偿。还有一种急需财政保证的情况是，没有马上发现并确认造成损害并且应当承担责任的人，但事态处理以及赔偿损失却是迫在眉睫的。
如果行为人的法律责任并没有保险或者其它的金融保障措施所保证，那么，潜在的责任承担方，将会简单通过未完全出资、设立有限责任公司等方式，来避免暴露自己。所以，为了给这种情况提供足够的补偿，财务保证以及补充赔偿制度应该在《补充协议》和《民事责任指导》中加以确认。
菲律宾环境保证基金
在建立财务保证机制方面，菲律宾环境保证基金（EGF）是一种模式的例子。它解决了一些问题，例如保险公司不愿和/或拒绝承保的情况、参与者建立自我保险和/或发展金融保障工具的负担等。
EGF是作为菲律宾环境影响陈述体系实施的一部分而建立。行政部1992年第21号令，又称为“对履行P.D.1586（EISS）条文和修正案的修改”，为建立EGF铺平了路。[ii]
菲律宾EGF资金量是谈判的结果，基于每个项目需要，由某个项目发起者设立的。它旨在为急需立即清理或者复原的地区，提供方便获得方便支出的资金；这些地区正因为一些项目的建立、运作或者废弃直接遭受环境损害，使得环境质量恶化。 EGF可被用于补偿受到该项目不良影响的相关方或者社区。也为立足于社区的环境相关的项目提供资金，但是不仅限于此，它还为信息、教育以及应急准备项目等，提供资金。[iii] EGF本身也是一个保险计划，属于自我保险。
EGF是一个环境项目的规定附加条件，以至于如果一项环境工程要想动工，法律明文规定项目发起者的义务之一就是设立一个EGF。
所以，根据部委的决定，所有有环境要素的项目，都被要求设立EGF，应该包括以下三个部分：
- 一个涉及多领域的基金，由多方的监督团体为监测环境分配资金；
- 另外再设立一个信托基金，为受害方提供损害赔偿、为环境恢复和修复受到项目运作影响的环境提供资金；和
- 专设立一个现金基金，用于公司实施提高环境质量措施。
这个基金应该由多领域联合组织管理，这个组织应该由公众、地方政府代表、环境和自然资源部（DENR）地区办公室代表以及业内代表组成。[iv]
具体来说，EGF给下列情况提供资金。
- 环境受到损害的地区，以及因项目的建设、运行以及废弃而直接造成的环境质量恶化，需要立即恢复的；
- 为项目给相关方和社区带来的负面影响，而承担的适当的赔偿；
- 开展为了防止或恢复事故和/或环境损害的科学或研究实验；和/或
- 意外事件清理活动、环境质量提升措施、预防损害项目——包括必要的环境信息教育运动（IEC）以及能力建设活动。
EGF的适用范围和覆盖范围包括，由于对生命、财产的损害以及由此带来的环境损害，或要求恢复原状或者修复措施。除此之外，它也覆盖了预防损害措施、环境教育的费用、科学研究实验、IEC 以及培训的费用。
在EGF中，财务保证措施以信托基金和环境保证现金基金的形式体现。信托基金可以是环境保险、信用证、其它金融工具以及其它类似的保障工具——且无需履约保证书（performance bonds）。另一方面，环境保证现金基金只给紧急使用提供帮助，比如为了清理和赔偿等；也就是说，它提供现成的现金，而且，因为它需要补充，所以它没有限制。[v]
关于付款的问题，EGF提供了较简单的程序，是由EGF委员会管理，直接对经批准的索偿人进行支付。提出的申请被分类为紧急、赔偿或者运作的费用。所有申请都由DENR 地区办公室确认，并且由EGF委员会所批准。[vi]
正如上文所提到的，EGF是一个环境项目的规定附加条件；因此，实施EGF由EGF委员会以及多方监督团体（MMT）进行。[vii] EGF委员会是通过项目发起者、DENR以及地方政府部门（LGUs）和非政府组织/民间组织间的备忘录来确立的。与此同时，MMT是EGF委员会的核心。备忘录也有EGF的内部程序和运作手册共识。所以，EGF的原则会根据工程项目而不同。
EGF的规模也因项目而异。因为它是由DENR根据环境风险评估来确定的。而在评估的过程中，一种特殊活动或一个特定工业有关的过程风险，就是确立EGF规模的依据。[viii]
Ben Malayang III 博士，是菲律宾湿地保护团体的主席。在2005年11月15日举办的主题为“用保险制度来替代环境保证基金：优缺点观察”，关于环境问题风险评估的论坛上，他指出了重要的一点，引述如下：
“在对环境问题进行风险评估的时候，不仅应考虑自然引起的风险，还应该考虑人为引起的风险。环境风险不仅包括对自然界物质的风险或对可直接测量的物质体的影响，还应该包括不可测量、不可货币化的部分，比如一座令人害怕的山的消失，对一种文化和历史遗迹的威胁。这些会给风险评估带来极大的挑战，实际上，在今天的环境科学看来，风险评估这个概念，依旧是一个非常、非常令人质疑的话题。现在并没有一致同意的原则，更没有专门针对环境风险的协议和技术。虽然有一些确定环境脆弱性的努力，但是仍然存在以下问题：将潜在风险、可能不会发生的威胁，对人和非人类物体以及财产可能造成的威胁，核算为确定的现金值，对整个制度来说是一个需要解决的技术难题。”
根据DENR颁布的行政命令，违反规定的EGF将会被吊销环境依从证书（ECC）以示惩罚，[ix] 违反的内容有未支付索赔，延迟支付的索赔对行为人会产生利息。[x]
结论
提供财政安全对于责任制度功能的发挥有着十分重要的意义，通过这种措施，可以确保所有的损害都得到了赔偿。菲律宾EGF是一个保护环境的好机制范例，目的在于即使行为人已经破产的情况下，也能够承负担自己的赔偿责任。同时，它也是一个很好的预防环境和生物多样性损害的机制。EGF为发起者、工程项目以及行为人，和关注这个问题的公众，提供了一个调节利益和需要的平台。
[i] 补充协议，附件一，附录1 UNEP/CBD/BS/GF-L&R/2/3，第12页
[ii] ESCAP Virtual Conference, Integrating Environment Considerations into Economic Policy Making Processes，
http://www.unescap.org/drpad/vc/conference/ex_ph_4_peg.htm
[iii] 菲律宾共和国环境和自然资源部行政命令第2003-30号（Republic of the Philippines, Department of Environment and Natural Resources Administrative Order No. 2003-30），由Elisea G. Gozun部委秘书发布。
[iv]菲律宾共和国众议院，议会提案（House Bill）第0263号 ，由Belma A. Cabilao众议员提出。
[v] 由Marlito L. Cardenas博士在主题为“Replacing the Environmental Guarantee Fund with an Insurance Scheme: A Look into Advantages and Disadvantages”的论坛上作的报告，该论坛举办于2005年11月15日。
[vi] 同上
[vii] 多方监督团体（Multipartite Monitoring Team ，MMT）基于社区的一个以多领域团体而形成的一个组织。它的设立目标是监督项目发起人是否遵守了环境依从证书（Environmental Compliance Certificate，ECC）、环境管理规划（Environmental Management Plan/Program，EMP）、相关法律法规以及DENR第2003-30号行政命令中的有关规定。
[viii] 由Rene Morente先生给出的回答，他是Mirant Philippines的环境经理，依据2005年11月15日举办的主题为“Replacing the Environmental Guarantee Fund with an Insurance Scheme: A Look into Advantages and Disadvantages”的论坛日程。
[ix] 环境法规依从证书（ECC）是一个由DENR发布的文件。DENR会对申请人提出的申请进行审查，结论如是正面的，则予以认证，确定根据发起者代表提出的，拟议的项目或其运作不会对环境造成显著的负面影响。环境法规依从证书(ECC)同时也证明了发起者可以满足EIS制度的全部要求，并且能实施它经过批准的环境管理计划。依据DENR第2003-30号命令，ECC 包含了具体的措施和条件，项目发起者在项目的进行前和运作过程中，及有些情况下，项目废弃阶段要减轻已经确定的环境影响，都要遵循这些规定。
[x] 见尾注六。
