生物安全议定书的推进

作者：Lim Li Lin & Doreen Stabinsky
翻译：王艳杰
2010年10月15日， “联合国卡塔赫纳生物安全议定书”会议在日本名古屋落下帷幕，这次会议主要在国际公约方面获得进展。会议决定采用新的环境条约——《名古屋-吉隆坡补充议定书》，该协议是对《卡塔赫纳生物安全议定书》在责任与赔偿方面的补充。

第五次缔约方大会采纳了一些重要决策。会议制定了未来十年(2011-2020)的战略规划及五年工作计划(2012-2016)以确保议定书的实施。同时还通过了一些关键决议来推进解决生物安全方面的核心问题—生物安全的风险评估及其对社会经济的影响。

《卡塔赫纳生物安全议定书》涉及经过遗传修饰的活生物体(LMOs)。LMOs可能对生物多样性的保护和可持续利用产生负面效应，“同时考虑到其对人类健康的潜在威胁，特别是其越境活动可能导致的风险。”《卡塔赫纳生物安全议定书》中使用的术语“经过遗传修饰的活生物体(LMOs)”就是我们通常所说的“转基因生物” (GMOs)。《卡塔赫纳生物安全议定书》应《生物多样性公约》(CBD)的要求而生，CBD当前正在名古屋举行第十次缔约方大会。

 

责任与赔偿

《名古屋-吉隆坡补充议定书》是《卡塔赫纳生物安全议定书》在责任与赔偿方面的补充。补充协议的谈判花费了六年多的时间，经历了十多次的谈判会期以及其他的预备会议。事实上，达成这样一个实质性的用于补救转基因生物造成损害的国际制度已迟到了十年。

2000年1月，蒙特利尔，《卡塔赫纳生物安全议定书》通过之时，发展中国家就希望在《卡塔赫纳生物安全议定书》中包括责任与赔偿方面的实质性条款。谈判期间，许多民间团体观察者和发展中国家代表倡导“无责任即无协议”。

然而，各方在责任和赔偿问题方面存在较大分歧，最后达成妥协，即待议定书实施后再行协商。2005年开始人们迫切盼望协商过程的开始。

《名古屋-吉隆坡补充议定书》的名称反映了两个国家对谈判过程的贡献：在日本的名古屋完成了《名古屋-吉隆坡补充议定书》的谈判，马来西亚首都吉隆坡则是2004年第一次缔约方大会举办的地点，在那里委任了第一个谈判组，并举行了两次谈判会议。

同样是马来西亚，在CBD谈判中引入了生物安全问题，目的是确保生物多样性的保护和可持续利用不受LMOs的威胁，。

谈判过程异常艰难，并遭到了GMOs生产者和出口者——包括生物技术产业和专家，及卡塔赫纳议定书的非缔约方的强烈反对。他们不断试图弱化卡塔赫纳议定书的作用并阻碍谈判。

发展中国家和一些发达国家（如挪威）则持另一种观点，由于LMOs的特有风险及其跨越国境的特性，需要一种国际体制处理LMOs引发的危害，并确保责任人履行应尽的义务。这对于避免生物多样性、生态环境和人类健康遭到破坏是非常必要的，特别是在贫困国家。在破坏发生的地方，责任体制应能确保资金用于为补救这些破坏而采取的必要措施。

有时，也会出现对《名古屋-吉隆坡补充议定书》未达成一致的情况。特别的，责任体制的本质问题很难解决。大多数发展中国家想要一个民事责任上有实质性规范的有约束力的国际制度，那些LMOs的受害者可以向国家法庭寻求赔偿。

相反，《名古屋-吉隆坡补充议定书》采取了“行政途径”，要求责任人（实际控制LMO的个人或实体）或是主管部门采取应变措施。这适用于损害已经发生的情况，或是那些不采取及时措施就可能造成损害的情况。

然而，国家仍然可以在国内法中对民事责任作出规定，他们对于补充议定书的初次评估（即加入议定书的五年后）将对国内民事责任制度的有效性作出评价，而这将会引发国际民事责任体制方面的进一步工作。

补充议定书给国家实施方面留有余地。这反映了谈判中国家很难达成一致。实现人类和环境受到损害时仍存在正义这一目标的前行道路漫长而曲折。

 

安全与否？

名古屋谈判会议的关键性影响因素之一是国家间的政治分歧，一些国家认为《卡塔赫纳生物安全议定书》应该用来阻止LMOs对生物多样性和人类健康产生的危害，另一些国家试图淡化这些风险，因为他们已经或者计划成为LMOs及相关产品的出口商。

这种分歧在战略计划、风险评估、风险管理及社会经济事务的能力建设问题上相当明显。后两个问题的讨论围绕技术专家组的建立和延续，这将进一步评估LMOs的风险并为缔约方的风险处理提供指导。

 

风险评估与风险管理

COP-MOP5继续了COP-MOP4(2008年波恩)提出的风险评估与风险管理问题，并设立了一个特设技术专家组(AHTEG)，其职责主要有三：(1) 制定指导风险评估的“路线图”；(2)考虑到不同类型LMOs对特殊指导文件的需要，并提出制定这些指导文件的计划；(3)研究深层指导文件的模式，同时对路线图进行测试。

特设技术专家组(AHTEG)在波恩和名古屋会议之间进行了两次会面。在COP-MOP5上，缔约方面临着AHTEG的几项成果：路线图，对不同类型LMOs进行风险评估的指导性文件，包括经过遗传修饰的蚊子，具有多种特性的遗传修饰作物与非生物胁迫的遗传修饰作物。

 COP-MOP5的缔约国将要考虑AHTEG的研究成果，并在《卡塔赫纳生物安全议定书》下确立风险评估与风险管理的下一步措施。

在讨论早期，希望继续 AHTEG工作的缔约方与那些对 AHTEG研究成果不满意的缔约方间出现了分歧。冲突主要在以下几方面：如何处理路线图和指导文件， AHTEG现有的会员身份，以及AHTEG日后工作的参考。

一些发展中缔约国批评了AHTEG的研究结果。巴西、印度、菲律宾、巴拉圭和墨西哥的代表在这次会议上强烈否认LMOs产生的风险，或是批评AHTEG的组成，或是向AHTEG施压让他们进一步评估和验证其研究成果。另外一些《卡塔赫纳生物安全议定书》非缔约方如美国也表达了对AHTEG成果的不满。

非洲国家集团和其他许多发展中国家以及像欧盟、挪威这样的发达国家广泛支持AHTEG继续工作。那些对AHTEG及其研究成果不满的国家转而为他们的扩张而奋斗，主张在风险评估和风险管理方面包括那些“具有实践经验”的人，以及在其改进的职权范围内进行关于路线图和指南文件“同行评审”的人。

是否应该在“评审”前保留“同行”一词经过了长期讨论，最终大会主席决定用“科学”代替“同行”。考虑到需要制定修订版本，COP-MOP最终决定对AHTEG提出的路线图和指南文件进行持续的审阅和测验。

在进行风险评估与风险管理问题的争论期间，缔约方仔细考虑了议定书中关于鉴定那些可能会对生物多样性造成负面影响的LMOs与不太可能造成负面影响的LMOs的条款的实施模式。

在不大可能对生物多样性造成负面影响的LMOs方面，许多国家注意到风险评估必须遵循具体案例具体分析的原则，以避免对任意一种LMO产生先入为主的印象，认为其不大可能产生不利影响。

在可能对生物多样性造成负面影响的LMOs方面，缔约方被要求向生物安全信息交换所提交自己的决定和已确定有潜在不利影响的风险评估结果，秘书处负责编辑，并将在下一次缔约方大会上讨论。

 

社会经济因素

在能力建设项目议程下，缔约方考虑到第六次协调大会上关于政府和组织实施或资助生物安全能力建设活动的建议，即能力建设需要评估 LMOs对社会经济发展产生的影响。

第六次协调会议已认识到能力缺失是有些国家在决策时没有考虑到LMOs对社会经济产生影响的一个主要原因。社会经济影响评价需要得到来自秘书处或联合国环境规划署-全球环境基金调查的确认，包括食品安全， LMOs与传统有机农业的共存，对土著与地方社区的影响及农民的权利（如种子的控制权）。

为了满足能力建设的需要，协调会议向缔约方大会建议建立社会经济补偿的专家组，编制标准和指南以帮助缔约方在决策中决定哪些 社会经济因素需要考虑。

在该议题的讨论中，关于现在是否需要成立一个专家组的问题上大家出现了分歧。非洲集团和玻利维亚强烈支持成立一个专家组，欧盟和其他国家则认为现在成立专家组为决策中考虑社会经济因素提供指导还为时尚早，或认为专家组不是解决这个议题的好办法。同时也考虑到预算不足的问题。

这一条款的谈判一直延续到最后的全体会议，委任了一个非正式小组去解决是否应成立一个专家组的问题。最后，妥协的结果是建立网站论坛，并举办关于 社会经济因素的研讨会，得出的结论将在COP-MOP6进行更深层次的讨论。挪威政府为研讨会提供75,000美元的资金支持。

 

战略计划

实施《卡塔赫纳安全议定书》的战略计划从以下五个焦点领域入手：协助有效的生物安全系统的建立和进一步发展；能力建设；遵守和检查；信息共享；影响与合作。

在第一个领域，墨西哥希望包括那些不大可能对生物多样性产生不利影响的LMOs。这一观点遭到秘鲁、挪威及欧盟的反对，最终被舍弃。

在科学和技术咨询的问题上，欧盟反对在战略计划和五年工作计划中包含科学与技术咨询方面的条款。这些条款被删除。

 社会经济因素也出现在这些讨论中。欧盟不想在缔约方制定进口政策时强调社会经济指导，他们更倾向于强调研究和信息交换。他们遭到了非洲集团的强烈反对，后者希望关注缔约方如何在决策制定时考虑 社会经济因素。

最后达成了妥协——“以研究和信息交换为基础，并为进口LMOs时需要考虑的社会经济因素提供相关指导”，这将对与社会经济因素相关的“同行评审研究”产生进一步的限制。

 

资金与资源

第五次缔约方大会经历了了一场关于金融机制与资源问题的艰难辩论。许多发展中国家为在国内缺少对实施生物安全措施的支持而感到惋惜，他们呼吁在全球环境基金(GEF)的支持下成立一个特别生物安全基金，从而在新的GEF透明资源配置模式(STAR)之外，为生物安全项目提供资金支持。

然而，在这次会议上，以德国GEF委员会成员为代表的欧盟，拒绝向GEF申请成立一个特别生物安全基金，因为缔约方大会没有权利决定GEF的组织结构。

最后的协商结果是：在生物多样性核心领域申请GEF基金时，缔约方会优先考虑生物安全问题；GEF也会在下一次补给过程中考虑为每个国家的生物安全基金进行明确分配。

 

处理，运输，包装和认证

第五次缔约方大会上，在履行议定书时涉及的处理，运输，包装和认证LMOs方面缔约方考虑了两个问题。第一个是：他们评估了LMOs用于食品、饲料或加工时需要的文件要求，而且由于迄今为止在履行这些要求方面只有很少的经验，所以决定推迟到在2014年举行的第七次缔约方大会上再进一步考虑该问题。

第二，缔约方考虑了制定认证、处理，包装和运输过程的需要和标准规范模式。他们同意要求执行秘书处进行一项研究，以分析差距和现存标准的使用指导，以及是否需要在协议的要求下细化标准，分析的结果将在第六次缔约方大会上进行考虑。

 

其他决策

第五次缔约方大会通过的其他决策：监察委员会；生物安全信息交换所；能力构建和专家名册；与LMOs运输有关的缔约方的权利和(或)义务；监测和报导；评估和检查；与其他组织的合作、约定和主动权；公众的意识、教育和参与；秘书处和项目办对下一次缔约方大会的预算支出。

2012年将在印度举行第六次缔约方大会。