六年后气候问题重回全球政治议程高峰，中国表现令人期待

 

China’s perspective is highly anticipated in the climate talks

 

喧闹了一整年的巴黎气候大餐准备就绪，政府、企业、国际组织、非政府组织、媒体等各路人马已经开始从世界各地齐聚法国。11月30日至12月11日，《联合国气候变化框架公约》（简称公约）第21次缔约方会议将于巴黎举行。巴黎气候大会计划达成一项新的全球气候协议，为2020年后全球应对气候变化行动作出安排。各方代表团人数总计将达1万人，同时，全球近2000个非政府非官方组织和机构也将参加，人数将达1.4万人。自哥本哈根以来，气候谈判经历了数年的低谷，在6年后的巴黎将重回全球政治议程高峰，巴黎大会承载着成为全球气候治理进程的又一个里程碑的期待。

大方向已经确定

在六年前的哥本哈根，由于各国立场之间的差距巨大无法弥合，产生全球气候协议的努力宣告失败，而公约谈判机制本身也陷入了低谷，人们一时间对联合国气候进程失去了信心。此后的谈判几乎就变成了“自上而下强制分配”和“自下而上自愿行动”的路线斗争。自上而下的方式从科学的建议出发，为了控制升温在2度以内，计算出剩下的排放空间，然后根据各国不同的责任和能力对排放空间进行分配。其挑战是各国因国家主权和利益驱动希望少受到外部的约束，而且没有各国都认可的公平的分配标准。

美国所倡导的“自下而上”的方式则逐渐占据上风：各国根据自己的国情与能力提出自主承诺，在行动过程中，通过定期评估气候行动的进展与气候科学对于实现2度目标所要求的力度的差距，不断调整自己的行动力度。但是这种方式并不能保障能实现一个气候安全的未来。自上而下的方法需要主要国家以强烈的政治意愿来推动才能行得通——在上世纪末，欧盟还勉强可以扮演这个角色，但是在21世纪的第一个10年间，世界格局已经发生了很大的变化：老牌的发达国家都陷入在本国经济问题的泥沼中，发达国家几乎从《京都议定书》第二承诺期集体撤退，而一批新兴的发展中国家在世界舞台上扮演着越来越重要的角色，如何重新界定它们的责任和能力，成为气候谈判的另一个关键点。

在2011年的德班缔约方会议中，大会决定在保持双轨的情况下，加设“德班加强行动平台”（ADP），目标是争取在2015年完成2020年以后国际气候制度的谈判。同时，大会在形式上确立了2013年开始执行京都议定书第二承诺期，但是实际上发达国家的气候承诺并没有在2009年的基础上有显著提升，而且针对遵约机制（也就是不履约的后果）的谈判也没有显著进展，所以这个表面上的第二承诺期实际上已经进入了“自下而上自愿行动”的模式。自2012年的多哈大会关闭了“京都议定书”和“巴厘路线图”的谈判，启动了德班平台的谈判开始，2013年的华沙大会和去年底的利马大会，进一步见证了气候谈判的这一走向，谈判阵营的分化瓦解，以及谈判时间的拖延。

自下而上的另一个影响就是发达国家和发展中国家的之间的防火墙越来越模糊。哥本哈根以来，发展中国家在监测报告核查(MRV)以及减排行动上承担的内容越来越多，越来越具体。可以说，美国仍旧是气候机制最主要的塑造者，而美国一直以来的目标就是要推倒防火墙。

截至目前，在196个缔约方中，155个国家以及欧盟（28个国家）作为公约缔约方，即183个国家提交了其国家自主贡献预案(INDC），提出了2020年后各自的气候行动目标，这些国家的碳排放占全球碳排放总量的90%以上。美国、德国、法国、日本、加拿大等主要气候资金的供应国也在会前发布了其气候资金的承诺数字。可以说，巴黎气候大会的很多实质内容，比如减排和资金的具体内容，都已经落地或明确。因此，对于巴黎大会来说，像哥本哈根大会那样承载着巨大期待而最后近乎崩盘的可能性很小。

悬而未决的关键议题

当然，两周的巴黎大会，谈判任务仍旧艰巨，还有不少分歧待解。这也可能是针对德班平台的谈判被提前一天，即29日周日晚就开幕，而不是下周一。此外，不少代表和观察人员都认为原定于第二周周五结束的谈判很可能会拖延到周六甚至周日。

长期目标: 关于巴黎气候大会的一个共识是，此次峰会不会为气候问题提供一劳永逸的解决方案，而是作为迈向长期低碳转型的开端。不少国家认为需要给这个转型提供强有力的政策信号，也是给企业和投资者一个明确的方向。巴厘路线图讨论中也有关于“共同愿景”的讨论，曾经发达国家提出全球到2050年减排50%，其中发达国家承担减排80％的目标，这一提议被基础四国等否定。目前各国关于全球长期目标的范围（是否仅是减缓目标），以及是否和如何量化有很大分歧。量化目标的表述有多种形式，比如2050年或2010年的减排幅度，实现零碳排放或碳中和的时间目标，以及实现100%可再生能源目标的时间表等。然而，中国等发展中大国认为，量化目标在政治上很难达成一致，因而更倾向于用绿色低碳转型等定性目标。

此外，小岛屿国家和脆弱国家20国集团（V20）等因为受到气候变化引起的海平面上升等严重影响，力推将全球温升控制在1.5度的目标。截至目前，公约框架下各国都接受的是2度的目标。预计温升控制目标也将成为巴黎大会争论的焦点之一。

气候资金: 资金问题一直是气候谈判的核心问题，也是历次谈判中各方焦灼的主要问题。哥本哈根气候大会首次提出“绿色气候基金”；发达国家提出在2010年至2012年出资300亿美元，并承诺到2020年，每年出资1000亿美元帮助发展中国家积极应对气候变化。绿色气候基金经历了从无到有的机制建设过程，2014年年底100亿美元的注资承诺，到今年下半年终于完成其首批项目的批准，也预示着它将在未来承担越来越重要的角色。关于如何具体兑现2020年1000亿美元的承诺，以及后2020年如何扩大资金规模，并确保资金来自于公共部门，则需要在巴黎大会上进一步明确。

审议和提升力度机制:由于自下而上模式的弊端是无法确保气候行动的雄心，因此，我们认为巴黎大会需要制定一个逐步提升各国行动雄心的定期审议机制，确保在这场应对气候变化的长跑中，各国根据自身条件调整节奏逐步发力，在规定时间内撞到2度目标线以内。关于这一机制的概念各方已经有了初步的共识，在中法气候变化联合声明，中国表示支持五年一次盘点全球气候行动进展。然而这一机制设计仍然留待巴黎解决，包括其范围（是否仅涉及减排），审议对象是针对每个国家的行动水平还是对所有缔约方的总体行动水平，审议结果的使用以及与提升力度的关系，盘点周期（5年还是10年还是各自决定）。

损失与损害: 发展中国家，尤其是小岛国、最不发达国家联盟、非洲集团，在气候议题中的关切更多是自身如何适应气候变化带来的影响以及应对超出适应范围而产生的损失和损害。对于损失与损害是否要纳入协议核心，各方态度不一。此前一直强烈反对的发达国家开始逐渐接受，比如美国与欧盟表示考虑将此议题纳入到巴黎协议中，而一些发达国家仍然强烈反对这一提议。

法律效力: 在德班平台的讨论中有这么戏剧性的一幕，关于最后形成的新气候协议的法律效力彼时印度、美国、欧盟、中国的代表各执一词，最后形成的方案是给出议定书、其他法律形式等三个不同选择。不久前中国认为最后应该是有法律约束力的巴黎协议。而如何让巴黎协议能够避开美国国会批准的程序，以免国会不通过这一协议；以及印度是否将坚持反对对发展中国家进行强制约束的态度，都将左右谈判最终法律效力性质的走向。

碳市场: 鉴于京都议定书第二承诺期结束后将不会有实质上的第三承诺期，京都议定书下的碳交易机制在后2020年很可能会中止。但同时，自欧盟2005年启动碳市场以来，全球的碳交易系统发展迅速，至今已有近40个国家和地区有碳定价机制，其中17个不同的碳市场体系（区域、国家、次国家层面）在四个大洲相继运行, 这些地区累计共占全球 GDP 的 40%。最令人瞩目的要属中国的七个地方碳交易试点以及2017年将要启动的全球碳市场。巴黎协议案文中也有关于碳市场继续发展，如可持续发展机制的窗口。巴黎气候协议若能制定明确的长期目标及有力的审议机制，将为各地区碳市场提供明确的信号，促进碳市场在区域的发展。

发展中国家中弱势国家集团的利益: 气候谈判虽然是联合国多边框架，但总的态势仍旧是大国影响谈判走向，小国的声音往往被淹没。谈判如何能够更加透明、公平，如何能够兼顾到发展中国家中弱势者的利益和诉求，是各谈判方尤其是发展中大国，需要全面考虑的。笔者多次听到他们期待发展中大国为欠发达国家争取更多的利益。

迈向巴黎冲刺的准备工作

回顾2015年，各种气候会议和气候外交活动持续了一整年，为巴黎大会尽可能做好功课。

谈判进程上，除了每年一场的固定间会（6月波恩）外，今年加开了三场间会（2月日内瓦，8月底9月初波恩，10月波恩）。期间谈判案文一改再改，六月会议着重于给日内瓦近100页的案文进行逐段瘦身，但进展寥寥，9月会议主席改变谈判模式，提供了新的工具，将议题提案和选项进行规整，10月波恩会开幕时案文有80多页，闭幕时共51页，与年初在日内瓦形成的文本不同的是，经过多轮的间会谈判，不同议题下的各种可能的选项都逐渐明了。巴黎会前11月10日发布的最新案文54页。

这一年双边和多边的气候外交活动也是频繁密集。中国同美国、印度、巴西、欧盟、法国、德国等都签署了气候联合声明。七月法国作为年底巴黎大会主席国组织40多国在巴黎就重点问题进行部长级非正式磋商，部分弥合有关区别（differentiation) 和减排雄心的分歧；德国主办的G7峰会提出了一系列与气候变化有关的目标，尤其在减排与资金方面。八月底德国总理默克尔访问巴西，双方发表气候联合声明，巴西就去碳化（decarbonization)首次表态支持，并重申森林保护和发展可再生能源的目标，德国则加大双边合作力度，支持巴西兑现行动。九月底联合国秘书长潘基文召集的部长级会议就气候问题进行磋商，九月联合国大会将正式通过新的可持续发展目标，十月利马世界银行和国际货币基金组织年会期间的气候资金部长级会议，11月巴黎的PRE-COP部长级会议，美国和德国领导人的多场气候外交之旅，以及法国作为主席国进行的持续一整年的双边磋商和气候外交活动等。这些高级别会议推动各国在关键问题上交换意见，增进互信，凝聚共识，为巴黎大会的达成增加政治势头。

中国的作用至关重要

中国所处的发展历史阶段和新的全区战略定位决定了生态文明、绿色低碳发展的内生动力，这也是深化改革和实现发展方式向经济、社会、环境真正的可持续发展转换的要求。由于人口、经济体量、碳排放和能源消耗的总量，中国在全球气候治理中有着举足轻重的战略影响。中国的一举一动都吸引着世界的注意。

习近平将出席11月29日至30日的巴黎大会开幕活动，和包括美国、英国、德国、法国、巴西、俄罗斯、印度、南非等在内的全球140多个国家国家元首一起，为巴黎注入政治动力。六年前，全球瞩目的哥本哈根气候大会时，时任总理温家宝出席会议并讲话。2009年也被称为中国的气候变化元年。而今年，是自联合国气候公约生效后，中国国家最高领导人首次出席世界气候大会。2014-2015年也是国家最高领导人的名字与气候紧密联系在一起的关键时期。无论是中国提出争取在2030年实现碳排放峰值（2014年习奥会），还是2017年全国碳市场建设时间表以及中国将为南南合作出31亿美元（2015年习奥会），都是由最高领导人宣布与气候变化相关的主要目标和承诺。

过去的六年，中国在气候议题上的姿态越来越开放，比如从排放强度目标向峰值目标的转变，从一味要求发达国家提供气候资金，到愈发主动积极提供南南合作和南南资金支持。这与中国建立负责任大国外交的战略相匹配。

国内的低碳发展战略也越来越完善和深入。在刚刚结束的中共十八届五中全会上，绿色发展已成为未来五年规划的主要战略之一。在2016年开始的十三五规划，有望实施碳排放总量和强度双控的管理方式。2015年9月，有十省市在中美城市峰会上宣布提前实现温室气体达到峰值的目标。建立全国碳市场的时间表被写入中美气候联合声明，2017年全球最大碳市场的启动日渐清晰。

中国还通过双边渠道推进气候外交努力。2014年APEC期间签署的《中美气候变化联合公告》是关键一步。2015年10月习总访美期间的《中美两国气候变化元首声明》 深化了两国应对气候变化行动的深度和广度。《中欧》、《中印》、《中英》等双边协议陆续签署。法国总统奥朗德在气候大会开始前一个月前访华，《中法应对气候变化声明》更是涉及到对于2050年长期目标，以及确保国家目标强度持续深化的盘点机制等谈判核心议题。

巴黎场内外看点多

140多个国家首脑在大会第一天的高级别首脑活动 (leaders event)。按照之前的气候大会惯例，会议第一周为技术磋商，第二周有部长级的高级别会议，并达成每次的决议。而哥本哈根则将第二周的参会级别提高到国家元首和政府首脑。此次法国作为主办国，将首脑活动调整到第一周，为的就是在一开始给气候谈判一个充分的政治动力和良好的政治氛围。

巴黎不仅是全球近200个政府共同构建新的全球气候协议的场所，也是气候行动者和其他利益相关方展示、交流、发声的集中地。

企业是其中的一个主力军。大会会场有企业专门的企业主题日、企业枢纽（Business Hub），展览区由多个企业展区和展台。中国企业家也将亮相巴黎。万科集团继华沙气候大会、利马气候大会之后，将继续承办巴黎气候大会“中国角”企业日活动。除了民营企业，中粮等大型国有企业也将参与巴黎气候大会。80名国内民间代表赴法，代表阿拉善SEE、深商会、中城联盟、2005委员会、UNEP/佳粹（中国）环境发展促进中心、广东省节能协会等组织，将成立清洁炉灶项目中国委员会以及中国企业家应对全球气候变化联盟C-Team, 并发布中国企业家千人环保宣言、《中国城市开发企业绿色发展战略》等。比尔盖茨将于下周一在巴黎正式启动全球最大的清洁能源研发合作项目。

非政府组织从1992年见证气候公约开始一路跟进全球气候框架的演进，并利用各种渠道和工具，影响谈判进程。这里有代表环保组织、科研、女性、宗教、企业、青年、地方政府等不同类型的环保组织。

城市和地区是另一个将在巴黎集中亮相的气候行动力量。巴黎会场有城市和气候边会区（Cities and Regions Pavilion），巴黎城市馆（Paris City Hall） ，12月4日还有城市领导峰会（ Climate Summit for Local Leaders）。

气候大会的边会丰富多彩，此次作为气候会议的大年，边会数量又创新高。巴黎大会设定了多个主题日，如2号的农民日，NAMA（发展中国家气候行动）展示，3号的青年日，4号的企业日和教育日，8号的妇女日和非洲日等。除了大会提供的边会会场外，不少国家和地区，如欧盟、美国、中国、非洲、海湾合作组织、北欧、韩国、越南等都有自己单独的边会场地。除此之外，秘鲁和法国政府作为去年和今年的气候大会主办国，联合推出利马巴黎行动计划( Lima-Paris Action Agenda/LPAA), 也将集中展示已有的气候行动和倡议。除了大会会场内，整个巴黎都将是气候活动的中心。

尽管两周前的巴黎恐怖袭击让气候大会蒙上一层阴影，但经过6年的准备，气候谈判从谷底走出来，中国的低碳发展和能源转型之路也愈加明朗， 中国有理由在此次会议上扮演更加积极的塑造者和引领者的角色。

 

李莉娜，创绿中心研究院研究员

杨富强，自然资源保护协会高级顾问、创绿中心理事