世卫组织：各方尚未达成共识，但提议对《国际卫生条例》修正案和拟议的大流行病条约采取双轨办法

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2021年10月9日
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世卫组织：各方尚未达成共识，但提议对《国际卫生条例》修正案和拟议的大流行病条约采取双轨办法

日内瓦10月8日（TWN）——尽管世卫组织成员国尚未达成共识，但加强世卫组织对突发健康事件的防范和应对工作组（WGPR）主席团提出了一项工作计划，即采用双轨办法修订《国际卫生条例》（IHR）并制定一项大流行病条约。

即使10月4日至6日在日内瓦举行了第三次WGPR工作组会议之后，大流行病条约的提议也未能达成共识。双轨办法旨在保持该提议继续存在。

公开会议于10月5日结束，主席团分发了一份“前进方向”工作计划草案。然而，主席团又于10月6日修正了案文，并规定让各成员国在10月7日晚上之前提出意见。

根据该工作计划，主席团将制定一份零草案报告，提交至定于2021年11月29日至12月1日举行的世界卫生大会特别会议（WHASS）。此外，主席团建议，在11月1日至4日的第四次工作组会议之前举行闭会期间会议。闭会期间会议将按计划，集中讨论下列议题：

 10月18日：公平与医疗对策、样本共享及其带来的利益；成员国与非国家行为主体（NSAs）的对话。
 10月20日：新仪器深入探讨。
 10月25日：结构深度研究，包括治理、筹资、同一健康（One Health）、世卫组织的领导作用；成员国与非国家行为主体（NSAs）的对话。

除上述闭会期间会议外，工作计划预计在第四次WGPR工作组会议（11月1日至3日）之后、世界卫生大会特别会议之前，继续举行此类会议。然而，工作计划没有表明是否会举行第五次WGPR工作组会议。

工作计划还建议“在世界卫生大会特别会议之后，谈判将按专题进行展开（例如A/WGPR/2/4第3段中列出的差距），并涵盖我们任务的所有方面，每个专题的研究都包括如何利用现有工具弥合差距，并为世卫组织新公约、协定和文书的潜在利益提出建议”。

这清楚地表明，即使世界卫生大会特别会议没有达成共识，主席团也倾向于遵循双轨方法。这违背了WGPR的任务授权。

早些时候，第74届世界卫生大会（WHA）通过了WHA 74.16号决定，该决定授权WGPR工作组“优先评估制定世卫组织关于大流行病防范和应对的公约、协定或其他国际文书的益处，并提供一份报告，供本决定第2段所述卫生大会特别会议审议”。

上述决定第2段要求世卫组织总干事“于2021年11月召开世界卫生大会特别会议，并如WGPR工作组报告的第1段所述，在特别会议议程上仅列入一个项目，专门审议制定世卫组织关于大流行病防范和应对的公约、协定或其他国际文书的益处，以期建立一个政府间进程来起草和谈判此类事务”。

因此，WGPR工作组的任务显然是准备一份关于“评估制定世卫组织关于大流行病防范和应对的公约、协定或其他国际文书的益处”的报告。也就是说，工作组的报告预计将说明一项新的世卫组织公约、协议或其他国际文书是否有利，从而使世界卫生大会特别会议决定是否就该文书启动谈判。

主席团的建议是，即使在世界卫生大会特别会议之后，也要继续讨论大流行病条约，否则，由于成员国之间缺乏共识，讨论是不可能继续进行下去的。

还要求成员国在10月25日之前，为提交给世界卫生大会特别会议的零草案报告提供指导。主席团在编写这一零草案时将“借鉴WGPR前三次会议的讨论、成员国或成员国集团提交的非正式文件以及非国家行为主体和观察员的意见”。该报告还可能包含供世界卫生大会审议的决议草案或决定草案。

然而，据外交消息来源称，俄罗斯反对WGPR准备决议草案或决定草案的想法。而许多其他成员国，包括法国、挪威、西班牙和印度尼西亚，则希望WGPR工作组制定此类草案，供世界卫生大会通过。第10段规定了工作组拟议的工作方法和职权范围，工作组将在协商一致的基础上开展业务（为避免疑义，如果有分组活动的话同样如此）。

包括巴西在内的一些成员国质疑主席团推动不属于工作组会议共识的解决办法的益处何在。中国和俄罗斯对此表示强烈关切，并表示WGPR局应严格遵守WHA74(16)号决议赋予的职责。巴西认为，它同意《国际卫生条例》需要改进，但质疑制定新条约是否是实现改进的最佳方式。即使在第三次工作组会议结束时，在这个问题上似乎仍存在重大分歧。

美国提交了一份加强世卫组织并修订《国际卫生条例》的非正式文件，而大流行病条约同盟小组提交了一份强调该条约益处的非正式文件。

美国的提案基于9月22日举行的“结束疫情，重建得更好”线上全球COVID-19峰会所设定的目标和指标。其中确定了三个关键领域：为全世界接种疫苗；立即拯救生命；重建得更好。有人认为，在这些领域设定的目标提出了一个关于公平原则的根本问题。然而，美国文件依旧是老样子，寻求促进市场选择或解决方案，而不是通过法律和政府义务来解决问题。

大流行病条约同盟小组的非正式文件阐述了制定具有法律约束力的大流行病防范和应对新国际文书的主要益处。它包含（1）提高对高级别政治领导人的关注、（2）跨部门一致性和动员、（3）全球包容性、（4）提高分散的全球卫生架构的一致性这四点主要利益以及某些其他实际和技术利益。

其他好处包括：公平获得高质量医疗对策；共享数据、样本、技术和利益；“同一健康”方法；和卫生系统能力。

然而，该文件未能解释为什么不能通过修订或实施《国际卫生条例》来实现这些好处。从2021年5月一开始，大流行病条约同盟小组的提案就没有回答为什么只有新条约才能带来这些好处的问题。

据报道，新西兰、瑞士和摩纳哥也分别提交了非文件。新西兰的非正式文件提出了大流行防范和应对中应遵守的法律原则集草案。

虽然瑞士的非正式文件未能将其理想原则转化为明确的强制性内容，但据报道，该文件包含了一些有针对性的《国际卫生条例》修正提议。尽管如此，据报道，这些修正提议中也没有包含任何关于公平获得医疗保健或其他应对流行病对策和能力的明确义务。

摩纳哥提议探讨是否有可能设立一个机构间公平问题常设委员会，负责例如建立紧急储备、私营部门参与药品生产和分销、上游制备、就食品法典委员会模式交流研发所需信息等公平方面的问题。

即使是接受制定《国际卫生条例》外新条约的国家，似乎对于新文书的作用也存在不同意见。例如，印度尼西亚、新西兰、南非、博茨瓦纳、阿尔及利亚、加纳、肯尼亚、赞比亚和非洲集团其他国家认为，新文书应包含与公平有关的问题，特别是与公平获得诊断、治疗和疫苗有关的问题，以及当地生产和制造能力建设和相关技术转让的问题。

新加坡表示，新文书可以规定可持续融资和公平的应对措施。泰国表示，新文书应有助于获得卫生服务和应对措施。

西班牙和哥斯达黎加研究了新法律文书的好处，包括公平准入，但希望建立自愿机制和关于共享知识产权、提高生产能力或其他公平措施的尽最大努力条款。

然而，如韩国、瑞士、法国、挪威、英国、哥伦比亚、摩纳哥和智利等其他新条约支持者，在WGPR会议上的发言并未强调公平问题。

世卫组织秘书处曾强调过先前一直使用非约束性机制处理公平问题的风险。 必须牢记的是，到目前为止，依旧没有人解释为什么《国际卫生条例》不能加强关于公平的法律义务。如果考虑将公平问题列为新改革下的义务条款，发达国家是否仍会成为该条约的缔约方，或是加入他们自己提出的新文书，这一问题耐人寻味。+